Заместитель Руководителя Юридической службы ЦК КПРФ И.М.Мозгова. О проведении публичных мероприятий в современных условиях

Обеспечение права граждан на публичную защиту своих законных прав и интересов мирными средствами является одной из важнейших задач демократического государства. А согласно статье 1 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция) Россия «есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

В статье 31 Конституции установлено, что «граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования». Но согласно части 3 статьи 17 Конституции «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Согласно части 3 статьи 55 Конституции «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Из этих положений Конституции следует, что право граждан на проведение публичных мероприятий может быть ограничено только на основании федеральных законов. Таким законом, устанавливающим порядок реализации права граждан проводить публичные мероприятия, является Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях или пикетированиях» (далее — Закон 54-ФЗ, Закон о публичных мероприятиях). Следует упомянуть, что никаких ограничений на проведение публичных мероприятий вследствие эпидемий (COVID-19) ни Закон 54-ФЗ, ни иные федеральные законы не содержат.

Также порядок проведения публичных мероприятий регламентируется законами субъектов Российской Федерации (далее — субъекты РФ) и принятыми во их исполнение нормативными правовыми актами. Эти законы и нормативные правовые акты могут уточнять положения Закона 54-ФЗ, но не должны ему противоречить.

Важную роль в уяснении норм Закона 54-ФЗ играют постановления и определения Конституционного суда РФ и постановления Верховного суда РФ.

СПРАВОЧНО

Постановления Конституционного суда Российской Федерации:

— от 18 мая 2012 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с жалобой гражданина С.А.Каткова»;

— от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях” и Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В.Савенко»;

— от 13.05.2014 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 7 Федерального закона “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с жалобой гражданина А.Н.Якимова»;

— от 18 июня 2019 г. № 24-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 части 4 статьи 5 и пункта 6 части 3 статьи 7 Федерального закона “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с жалобой гражданина В.А.Тетерина».

Определения Конституционного суда Российской Федерации:

— от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П «По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”»;

— от 4 апреля 2013 г. № 484-О-П «По жалобе гражданина Навального Алексея Анатольевича на нарушение его конституционных прав положениями части 1 статьи 3.5 и части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»;

— от 7 июля 2016 г. № 1428-О «По жалобе граждан Анохиной Анастасии Владимировны, Бадова Дениса Владимировича и других на нарушение их конституционных прав положениями пункта 1 части 4 статьи 6, части 1 статьи 7 и части 1.1 статьи 8 Федерального закона “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”, а также части 5 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации:

— от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»;

— от 26.06.2018 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях».

Одним из плюсов Закона 54-ФЗ является наличие в нём понятийного аппарата. В статье 2 этого закона даны определения, в частности, публичного мероприятия, собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования, уведомления о проведении публичного мероприятия, территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам и многого другого. Это означает, что иное публичное действие, в котором отсутствуют признаки перечисленных в Законе 54-ФЗ публичных мероприятий, не может считаться публичным мероприятием, а его организаторы и участники не могут привлекаться к административной ответственности по статье 20.2 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования». Основанием для привлечения к административной ответственности по статье 20.2 КоАП РФ является сам факт организации публичного мероприятия и участия в нём, если это мероприятие признано несанкционированным, даже если общественный порядок при этом не нарушался.

Основными актуальными проблемами при проведении публичных мероприятий на данном этапе представляются следующие:

1) Вообще провести законным способом публичное мероприятие.

2) Провести публичное мероприятие так, чтобы организатор публичного мероприятия (далее — Организатор) и его участники не были привлечены потом к административной или уголовной ответственности.

3) Добиться освобождения Организаторов и участников от административной ответственности, если они предстают перед судом.

Согласно части 1 статьи 8 Закона 54-ФЗ публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создаёт угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

Часть 1.1 Закона 54-ФЗ предусматривает, что органы исполнительной власти субъекта РФ определяют единые специально отведённые или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее — специально отведённые места). Порядок использования специально отведённых мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта РФ, при этом указанная предельная численность не может быть менее 100 человек.

На практике Организаторы не рвутся проводить публичные мероприятия в специально отведённых местах, хотя зачастую не надо подавать уведомления об их проведении, из-за того, что специально отведённые места находятся на окраинах населённых пунктов, в парковых и лесопарковых зонах, куда неудобно добираться.

Поэтому Организаторы предпочитают подавать уведомления о проведении публичных мероприятий на центральных площадях и улицах.

Закон 54-ФЗ, провозглашая уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, фактически превращает этот порядок в разрешительный. Согласно части 1 статьи 7 Закона 54-ФЗ уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением публичного мероприятия, проводимого депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, депутатом представительного органа муниципального образования (далее — депутат) в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями, а также собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) подаётся его Организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления (далее — орган власти) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. Уведомление о проведении публичного мероприятия депутатом в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) подаётся в срок не ранее 10 и не позднее 5 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц либо пикетирования, осуществляемого одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции, создающей препятствия для движения пешеходов и транспортных средств, уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее 3 дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днём (нерабочими праздничными днями), — не позднее 4 дней до дня его проведения. Если срок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия полностью совпадает с нерабочими праздничными днями, уведомление может быть подано в последний рабочий день, предшествующий нерабочим праздничным дням. При исчислении сроков подачи уведомления о проведении публичного мероприятия не учитываются день получения такого уведомления органом власти и день проведения публичного мероприятия.

Эти положения Закона 54-ФЗ отлично известны тем, кто занимается организацией публичных мероприятий. Для получения согласования проведения публичного мероприятия важно грамотно составить уведомление.

Так, согласно части 3 статьи 7 Закона 54-ФЗ в уведомлении указываются:

1) цель публичного мероприятия;

2) форма публичного мероприятия;

3) место проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников, а в случае, если публичное мероприятие будет проводиться с использованием транспортных средств, информация об использовании транспортных средств;

4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;

5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия;

6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи и санитарного обслуживания, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;

7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства и номер телефона;

8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;

8.1) реквизиты банковского счёта организатора публичного мероприятия, используемого для сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, предполагаемое количество участников которого превышает 500 человек;

9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.

Следует правильно указать цель проведения публичного мероприятия, поскольку при слишком конкретном описании цели существует опасность того, что выступающие могут выйти за рамки цели мероприятия, что может привести к привлечению организаторов к административной ответственности по части 1 статьи 20.2 КоАП РФ за нарушение установленного порядка проведения публичного мероприятия.

Согласно части 4 статьи 7 Закона 54-ФЗ уведомление подписывается Организатором и лицами, уполномоченными им выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия. В некоторых уведомлениях доводилось встречать не соответствующую закону запись о том, что наряду с организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными им выполнять распорядительные функции по организации и проведению мероприятия, есть ещё ответственный за проведение мероприятия. Ответственность несёт сам организатор.

Законодательство о публичных мероприятиях не является стабильным, некоторые изменения, вносимые в него, ужесточают проведение этих мероприятий. Поэтому напоминаю, что часть 4 статьи 5 Закона 54-ФЗ дополнена пунктом 2.1, согласно которому в случае изменения в одностороннем порядке целей, формы публичного мероприятия и (или) заявленного количества его участников Организатор обязан подать не позднее дня проведения публичного мероприятия новое уведомление о его проведении в порядке, установленном статьей 7 Закона 54-ФЗ. При этом ранее направленное Организатору согласование проведения публичного мероприятия считается отозванным.

Важный вопрос: как поступать, если отказывают в проведении публичного мероприятия или предлагают изменить место и (или) время его проведения? Если отказ не основан на норме Закона 54-ФЗ, например, отказывают в проведении митинга на основании постановления губернатора или некоего «ухудшения санитарно-эпидемиологической ситуации», то следует подавать административное исковое заявление в суд. Обращение в прокуратуру мало эффективно, поскольку она вряд ли ответит до дня проведения публичного мероприятия.

Примером преодоления через суд отказа в проведении публичного мероприятия являются действия первого секретаря Западнодвинского местного отделения КПРФ в Тверской области Сергея Алексеева, который, получив отказ Администрации Западнодвинского муниципального округа (далее — Администрация) на проведение митинга 23 февраля 2021 года в связи со сложившейся на территории муниципального округа неблагоприятной эпидемиологической ситуацией, вызванной распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19), со ссылкой на постановление губернатора Тверской области от 17.03.2020 г. № 16-пг «О введении режима повышенной готовности на территории Тверской области» о введении в области режима повышенной готовности и запрета на проведение публичных мероприятий, подал в Западнодвинский суд (далее — суд) административное исковое заявление с требованиями признать действия Администрации неправомерными и обязать её согласовать проведение митинга.

20 февраля 2021 года суд удовлетворил иск Алексеева, указав, что Администрация, сославшись на сложившуюся на территории муниципального округа эпидемиологическую обстановку при введении на территории субъекта РФ режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции (Covid-19), фактически отказала в проведении публичного мероприятия, невзирая на то, что предусмотренных законодательством оснований для отказа в согласовании митинга не имелось. Суд отметил, что «в деле нет никаких данных о сложившейся на территории Западнодвинского муниципального округа неблагоприятной эпидемиологической ситуации, в том числе сведений об её ухудшении, позволяющих говорить о невозможности проведения в обозначенном месте заявленного мероприятия». 23 февраля митинг состоялся.

В апреле 2018 года коммунисты — депутаты Липецкого областного совета решили провести в центре с. Волово митинг в связи с намерением властей упразднить районную больницу. Глава администрации Воловского муниципального района не согласовал митинг на площади В.И.Ленина, так как эта площадь якобы относится к территории, непосредственно прилегающей к зданию суда. Липецкий обком КПРФ в лице его юриста Татьяны Копыловой вступил в переписку с Главой администрации и доказал ошибочность его позиции, поскольку согласно Правилам благоустройства на территории сельского поселения Волово Воловского района площадь Ленина входит в территорию общего пользования, поэтому митинг был согласован и проведён, результатом чего стало продолжение функционирования районной больницы в Волово.

А если не отказывают, но предлагают проводить публичное мероприятие в другом месте или в другое время, потому что именно 7 ноября городское управлением культуры организует культурно-массовое мероприятие, посвящённое, условно, 800-летию местного валенка или 300-летию местного мёда, причём это мероприятие якобы было запланировано ещё в конце прошлого года? В этом случае можно использовать пункт 16 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 26.06.2018 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» (далее — ПВС № 28), в котором сказано:

«Судам следует учитывать, что специально отведённые места для проведения публичных мероприятий определяются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации с целью создания дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний (часть 1.1 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях). С учётом этого проведение культурно-массового мероприятия, ярмарки и иного мероприятия, не относящегося по смыслу Закона о публичных мероприятиях к публичному мероприятию, само по себе не может являться законным основанием для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, заявленного к проведению в специально отведённом месте. Вместе с тем проведение массового мероприятия (ярмарки, культурно-массового мероприятия и т.д.), не относящегося по смыслу Закона о публичных мероприятиях к публичному мероприятию, может расцениваться как законное основание для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, только если информация о проведении данного массового мероприятия была опубликована в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации ранее и при совместном проведении данных мероприятий не может быть обеспечена их безопасность».

В судах я обычно требую от представителей администрации представить доказательства того, что информация о проведении данного массового мероприятия была опубликована в соответствии с требованиями законодательства ранее и при совместном проведении данных мероприятий не может быть обеспечена их безопасность. Как правило, это их ставит в тупик и ничего внятного они пояснить не могут.

Немало затрудняющих проведение публичных мероприятий изменений в Закон № 54-ФЗ внесено Федеральным законом от 30.12.2020 г. № 541-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”».

Так, статья 7 Закона № 54-ФЗ дополнена частью 1.2 следующего содержания:

«1.2. Решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу публичным мероприятием может быть признано объединённое единым замыслом и (или) общей организацией массовое одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общественных местах, направленные на выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики».

Стоит предположить, что эта норма облегчит привлечение к ответственности за организацию публичного мероприятия и за участие в нём лиц, которые совместно стоят или передвигаются, в том числе в форме флешмоба, не участвуя ни в одной из установленных Законом № 54-ФЗ форм публичных мероприятий.

Статья 12 Закона № 54-ФЗ дополнена частями 6 и 7 следующего содержания:

«6. В случае, если в результате чрезвычайной ситуации, террористического акта либо при наличии реальной угрозы их возникновения (совершения) не может быть обеспечена безопасность участников публичного мероприятия при его проведении, соответствующие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления незамедлительно обязаны предложить организатору публичного мероприятия изменить место и (или) время его проведения.

7. В случае, если указанные в части 6 настоящей статьи обстоятельства были выявлены в день, предшествующий дню проведения публичного мероприятия, или в день публичного мероприятия до его начала, соответствующие орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления незамедлительно обязаны уведомить организатора публичного мероприятия о невозможности его проведения и предложить ему изменить дату, а при необходимости также место и (или) время проведения публичного мероприятия путём подачи нового уведомления».

Естественно, что проведение согласованного публичного мероприятия требует от Организатора и участников строгого соблюдения норм Закона 54-ФЗ. Он возлагает на Организатора немало обязанностей, соблюдение которых может оказаться трудно исполнимым. Так, Организатор должен требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения мероприятия, прекращения нарушения закона. Мало того, что регламент проведения публичного мероприятия должен быть подготовлен, так его надо ещё довести до участников мероприятия, причём так, чтобы они его знали. Иначе как они могут его соблюдать? На практике Организатору следует периодически повторять вслух «прошу соблюдать регламент митинга». Тогда формально он выполнит требование закона. Если Организатор видит в действиях участников нарушение закона, он должен потребовать прекращения нарушения, чтобы его самого не привлекли к ответственности за нарушение обязанностей Организатора.

Согласно пункту 5 части 4 статьи 5 Закона 54-ФЗ Организатор обязан обеспечивать «в пределах своей компетенции» общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных Законом 54-ФЗ, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления (далее — администрация) и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования. Но понятно, что реальных возможностей у Организатора обеспечивать общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия очень немного, поскольку он не обладает властными полномочиями, поэтому и добавлены стыдливые слова «в пределах своей компетенции». Логично предположить, что раз Организатор выполняет эту обязанность совместно с уполномоченным представителем администрации и уполномоченным представителем полиции, выполняя при этом их законные требования, то вопрос квалификации содеянного каким-либо лицом, то есть, нарушило ли оно общественный порядок или нет, является предметом компетенции профессионала, чьи законные требования Организатор и должен исполнять!

В то же время пункт 6 части 4 статьи 5 Закона 54-ФЗ требует от Организатора приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий. У Организатора возникает законный вопрос: почему он, не являющийся, в отличие от находящегося рядом сотрудника полиции профессионалом в сфере охраны общественного порядка, обязан приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его, не обладая надлежащими познаниями в том, действительно ли лицо, участвующее в публичном мероприятии, нарушило общественный порядок или нет. А полицейский, стоящий рядом, никак не реагирует на нарушение со стороны участника публичного мероприятия. Раз полицейский не реагирует на нарушение общественного порядка, значит, и нет и самого нарушения, наивно полагает Организатор и не приостанавливает публичное мероприятие, тем более не прекращает его. А полицейский не реагирует на нарушение общественного порядка со стороны гражданина сознательно, чтобы составить протокол об административном правонарушении уже со стороны Организатора, который не приостановил публичное мероприятие или не прекратил его.

Вероятно, следует публично, под запись, консультироваться по неясным или пограничным вопросам с присутствующими на публичном мероприятии представителями полиции и администрации, будучи морально готовыми к тому, что может быть в последующем предстоит полицейское разбирательство и суд.

Несколько облегчает жизнь организаторам норма пункта 3.1 постановления Конституционного cуда РФ от 18 июня 2019 г. № 24П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 части 4 статьи 5 и пункта 6 части 3 статьи 7 Федерального закона “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с жалобой гражданина В.А.Тетерина», гласящая, что «поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия могут осуществляться только на безвозмездной основе, а основную ответственность за охрану общественного порядка и безопасности граждан, оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи должны принимать на себя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления, уполномоченные представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, уполномоченные представители органов внутренних дел (пункты 3, 5 и 7 части 1 статьи 12, пункты 2 и 3 части 2 статьи 13, части 2 и 3 статьи 14, часть 3 статьи 18 Закона № 54-ФЗ).

Следует использовать при организации и проведении ПВС № 28. Так, в его пункте 9 указано, что судам следует учитывать, что в соответствии с частью 2.1 статьи 8, частью 3 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях органы публичной власти вправе отказать в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, когда уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с указанным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с названным законом или законом субъекта РФ проведение публичного мероприятия запрещается.

А в пункте 10 ПВС № 28 внимание судов обращено на недопустимость доведения до сведения организатора публичного мероприятия предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях по истечении 3 дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения — по истечении дня его получения) (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях). Продления данного срока в случае, когда один из дней срока приходится на нерабочий день, Законом о публичных мероприятиях не предусмотрено.

А если в течение 3 дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения — в день его получения) органом публичной власти не доведено до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия или предложение об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, публичное мероприятие может расцениваться как согласованное, в том числе при возникновении вопроса о привлечении лица к предусмотренной законодательством ответственности, за исключением случая, когда организатор уклоняется от получения соответствующего предложения.

Есть интересный опыт предварительного согласования резолюции митинга. Руководитель фракции КПРФ в Тольятинской городской думе Ольга Сотникова на основании составленного полицией протокола была оштрафована Тольятинским городским судом на 5 000 руб. за несоответствие резолюции организованного ей митинга заявленной цели мероприятия. Но в апелляционной инстанции — Самарском областном суде она, и юрист Самарского обкома КПРФ Валентин Сошников добились вызова в качестве свидетеля представителя городской администрации, присутствовавшей на митинге, которая заявила суду, что у администрации нет претензий к организатору, и что принятая на митинге резолюция была вместе с уведомлением принята администрацией без замечаний, в результате чего областной суд отменил постановление Тольятинского суда.

Когда согласовать проведение публичного мероприятия ввиду отказа и (или) предложения о его проведении в не устраивающем коммунистов месте или по времени невозможно, следует незамедлительно подавать административное исковое заявление в суд. Рассмотрение дела по этой категории дел происходит в ускоренном режиме.

К числу указанных особенностей относятся:

— сокращённый срок обращения с административным исковым заявлением в суд — в течение десяти дней со дня, когда организатору публичного мероприятия стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов (часть 4 статьи 219 КАС РФ);

— сокращённый срок на направление судом лицам, участвующим в деле, копий определения о принятии к производству суда административного искового заявления — в день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку этих копий (часть 4 статьи 222 КАС РФ);

— сокращённый срок на рассмотрение административного дела об оспаривании законности решений органов публичной власти — данное дело подлежит рассмотрению в максимально короткие сроки, позволяющие принять решение до дня проведения публичного мероприятия, но не позднее десяти дней со дня поступления в суд административного искового заявления (часть 4 статьи 226 КАС РФ);

— сокращённый срок на составление мотивированного решения об отказе в удовлетворении административного иска, если по окончании судебного разбирательства по административному делу в судебном заседании объявлена только резолютивная часть решения суда, — в день принятия решения в возможно короткие сроки после окончания судебного заседания (часть 4 статьи 227 КАС РФ);

— незамедлительное после изготовления решения вручение или направление лицам, участвующим в деле, их представителям копий решения суда по административному делу, рассмотренному до дня или в день проведения публичного мероприятия, с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий (часть 6 статьи 227 КАС РФ);

— немедленное исполнение решения суда, которым признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа публичной власти по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения (часть 8 статьи 227 КАС РФ).

Апелляционная жалоба, поступившая на решение суда по административному делу об оспаривании решения органа публичной власти до дня проведения публичного мероприятия, подлежит немедленному принятию к производству и рассмотрению с целью вынесения апелляционного определения не позднее дня, предшествующего дню проведения публичного мероприятия (часть 3 статьи 305 КАС РФ).

Иногда провести согласованное публичное мероприятие, преодолев сопротивление администрации, даже через суд, нереально. Проводить в специально отведённом месте важное публичное мероприятие, то есть на окраине, выглядит бессмысленным. Тогда проводят акции, которые по форме не подпадают под «публичное мероприятие» по Закону 54-ФЗ. Самыми распространёнными из них являются возложения цветов и автопробеги. При возложении цветов полиция склонна инкриминировать организацию и участие в шествии (согласно части 5 статьи 2 Закона 54-ФЗ шествие — массовое прохождение граждан по заранее определённому маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам) либо в митинге (согласно части 5 статьи 2 Закона 54-ФЗ митинг — массовое присутствие граждан в определённом месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера). При молчаливом возложении цветов есть шанс не быть привлечённым к административной ответственности, но достаточно произнести речь, и наверняка полицией будут составлены протоколы на организатора и участников якобы митинга.

Автопробеги — вещь эффектная, и товарищи во многих регионах (в Ростовской, Липецкой, Самарской областях и в ряде других) успешно их проводят, не доводя дело до судов. Но есть и успешной опыт согласования автопробега, хотя с точки зрения Закона 54-ФЗ уведомлять о проведении автопробега вроде бессмысленно, поскольку такого публичного мероприятия официально не существует. Тем не менее, в минувшем году новгородские коммунисты добились согласования проведения автопробега через суд.

Можно говорить и о флешмобах, и о других видах выражения своего отношения к действительности, чтобы не подпадать под ограничения, налагаемые Законом 54-ФЗ.

Интересный вид публичной акции провели читинские коммунисты: 25 декабря 2018 года по завершению городского партийного собрания они вышли на крыльцо своего здания, держа в руках плакаты с изображениями депутатов краевого законодательного собрания, проголосовавших за краевой закон, лишивший членов семей работающих на селе врачей, учителей и соцработников, а также неработающих пенсионеров льгот почти на 100 миллионов рублей, сфотографировались с этими плакатами и выбросили их на «политическую свалку». Акция, названная «Позорный полк», была заснята и выложена первым секретарём Читинского горкома КПРФ Романом Бергом в сети Интернет.

15.03.2019 г. судья Центрального районного суда г. Читы Ю.В.Еремеева вынесла постановление о том, что в действиях Берга, организовавшего публичное мероприятие «Позорный полк», содержится нарушение части 1 статьи 20.2 КоАП РФ и наложила на него штраф в размере 10 000 рублей. Судья не подозревала, что привлечь к административной ответственности можно лишь за нарушение правил проведения одного из видов публичных мероприятий или их совокупности, но никак за отсутствующее в Законе № 54-ФЗ публичное мероприятие «Позорный полк». В пункте 21 упомянутого Постановления Пленума Верховного суда от 26.06.2018 г. № 28 указано, что проведение публичного мероприятия представляет собой его непосредственное осуществление в одной из предусмотренных Законом о публичных мероприятиях форм (собрание, митинг, демонстрация, шествие или пикетирование) либо в их сочетании. Поэтому, если акция не является одной из форм публичных мероприятий, то привлечение организатора или участника акции к административной ответственности неправомерно.

Мною была подготовлена апелляционная жалоба, в которой постановление судьи Еремеевой было подвергнуто жёсткой критике, с ироничной ремаркой, что эта судья незаконным образом обогатила российское законодательство новой формой публичных мероприятий — «Позорный полк». Апелляционная инстанция не исправила эту вопиющую судебную ошибку. Лишь постановлением и. о. председателя Забайкальского краевого суда М.В.Нестерова от 17.07.2019 г. постановление судьи Еремеевой было отменено.

Как бы тщательно не проводились согласованные публичные мероприятия, тем более, если они не согласованные, есть риск того, что будут выявлены нарушения законодательства. Тогда наших товарищей могут привлечь к административной ответственности за нарушение статьи 20.2 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования», а КПРФ, прежде всего юристам, их приходится защищать в судах.

Согласно части 1 статьи 20.2 КоАП РФ нарушение Организатором порядка организации либо проведения публичного мероприятия влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 000 до 20 000 руб. или обязательные работы на срок до 40 часов; на должностных лиц — от 15 000 до 30 000 руб.; на юридических лиц — от 50 000 до 100 000 руб.

А согласно части 2 статьи 20.2 КоАП РФ организация либо проведение публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия влечёт более жёсткое наказание: наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 000 до 30 000 руб., или обязательные работы на срок до 50 часов, или административный арест на срок до 10 суток; на должностных лиц — от 20 000 до 40 000 руб.; на юридических лиц — от 70 000 до 200 000 руб.

Согласно части 3 статьи 20.2 КоАП РФ действия (бездействие), предусмотренные частями 1 и 2 настоящей статьи, повлекшие создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры либо превышение норм предельной заполняемости территории (помещения), если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 30 000 до 50 000 руб., или обязательные работы на срок до 100 часов, или административный арест на срок до 15 суток; на должностных лиц — от 50 000 до 100 000 руб.; на юридических лиц — от 250 000 до 500 000 руб.

Согласно части 4 статьи 20.2 КоАП РФ действия (бездействие), предусмотренные частями 1 и 2 настоящей статьи, повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 000 до 300 000 руб., или обязательные работы на срок до 200 часов, или административный арест на срок до 20 суток; на должностных лиц — от 200 000 до 600 000 руб.; на юридических лиц — от 400 000 до 1 000 000 руб.

Согласно части 5 статьи 20.2 КоАП РФ нарушение участником публичного мероприятия установленного порядка проведения публичного мероприятия, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 настоящей статьи, влечёт наложение административного штрафа в размере от 10 000 до 20 000 руб. или обязательные работы на срок до 40 часов.

Согласно части 6 статьи 20.2 КоАП РФ действия (бездействие), предусмотренные частью 5 настоящей статьи, повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влекут наложение административного штрафа в размере от 150 000 до 300 000 руб., или обязательные работы на срок до 200 часов, или административный арест на срок до 15 суток.

Согласно части 6.1 статьи 20.2 КоАП РФ участие в несанкционированных публичных мероприятиях, повлекших создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 000 до 20 000 руб., или обязательные работы на срок до 100 часов, или административный арест на срок до 15 суток; на должностных лиц — от 50 000 до 100 000 руб.; на юридических лиц — от 200 000 до 300 000 руб.

Согласно части 8 статьи 20.2 КоАП РФ повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 1-6.1 настоящей статьи, то есть и для организатора, и для участника, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от 150 000 до 300 000 руб., или обязательные работы на срок от 40 до 200 часов, или административный арест на срок до 30 суток; на должностных лиц — от 200 000 до 600 000 руб.; на юридических лиц — от 500 000 до 1 000 000 руб.

Популярной формой публичного мероприятия стали одиночные пикеты, точнее, пикетирования, осуществляемые одним участником. Согласно ч. 1.1 ст. 7 Закона 54-ФЗ уведомление о пикетировании осуществляемом одним участником не требуется, за исключением случая, если участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию. Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта РФ, и оно не может быть более 50 метров. Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединённых единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда одним публичным мероприятием.

В п. 31 ПВС № 28 отмечено, чем пикетирование, осуществляемое одним участником, отличается от совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединённых единым замыслом и общей организацией:

«В силу части 1.1 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию. При этом минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации, но не может быть более пятидесяти метров. Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединённых единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, в отношении которого данным законом установлена обязанность по подаче уведомления о его проведении в орган публичной власти.

Организация либо проведение публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия, административная ответственность за которые наступает по части 2 статьи 20.2 КоАП РФ, могут иметь место в случае, если несколько пикетов, каждый из которых формально подпадает под признаки одиночного, с достаточной очевидностью объединены единством целей и общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые или идентичные наглядные средства агитации и выдвигают общие требования и призывы. Данные обстоятельства могут подтверждаться, например, наличием одного организатора публичных мероприятий, единым оповещением возможных участников и проведением предварительной агитации, изготовлением и распространением средств наглядной агитации в отношении нескольких пикетов.

Оценивая совокупность таких пикетирований в качестве одного публичного мероприятия, необходимо исключить возможность случайного совпадения действий участников одиночных пикетирований и не производить квалификацию пикетирования, осуществляемого одним участником, в качестве публичного мероприятия, в отношении которого Законом о публичных мероприятиях установлена обязанность по подаче уведомления в орган публичной власти, в случае проявления к пикету обычного внимания со стороны заинтересовавшихся им лиц».

В качестве меры предотвращения привлечения активистов КПРФ к административной ответственности можно рекомендовать проведение пикетирования, осуществляемом одним участником, с разного рода требованиями, при том, чтобы не было одного организатора, единого оповещения возможных участников и проведения предварительной агитации, изготовления и распространения средств наглядной агитации в отношении нескольких пикетов. Каждый пришёл со своим плакатом, сделанным собственноручно, по своей отдельной тематике.

Также надо твёрдо уяснить, что пикетирование, осуществляемое одним участником, является одной из форм публичных мероприятий, поэтому если в очередном постановлении очередного губернатора содержится запрет на проведение «массовых мероприятий, в том числе публичных», то это и запрет на проведение одиночных пикетов.

Часть 1.1 статьи 7 Закона № 54-ФЗ после слов «общей организацией», дополнена словами «в том числе участие нескольких лиц в таких актах пикетирования поочередно», что означает, что теперь замена одного пикетчика другим может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, то есть пикетированием, требующим согласования, а не одиночным пикетом. Что такое «поочерёдно», не совсем понятно, не ясно, какой промежуток времени имеется в виду: следует ли понимать под «поочерёдно» участие в акте пикетирования незамедлительно, можно ли вменять «участие нескольких лиц в таких актах пикетирования поочередно», если второй пикетчик проводит пикетирование с тем же плакатом через час после прекращения пикетирования первым пикетчиком.

Существует также опасность того, что к одиночному пикетчику могут подойти люди, интересующиеся или тем, что написано на плакате, или провокаторы, что даст полиции повод трактовать это уже не как одиночный пикет, а как пикетирование.

Для успешной защиты в суде лиц, привлекаемых к административной ответственности по статье 20.2 КоАП РФ, важно уметь доказать суду, что не было инкриминируемого им нарушения закона о публичных мероприятиях, например, что не было шествия, а просто люди шли по улице. Также необходимо убедить суд, что представленные полицией материалы подготовлены с нарушениями требований закона и что на их основании невозможно установить вину представших пред судом лиц.

Так, питерским коммунистам было отказано в согласовании митинга 7 ноября 2019 г. у крейсера «Аврора». Тогда они в этот день прошли по набережной Невы к крейсеру «Аврора», возложив к нему цветы. Власти на это отреагировали: в отношении 8 задержанных полицией коммунистов были составлены протоколы об административном правонарушении, выразившемся в участии в несанкционированном шествии.

Все 8 дел были рассмотрены в феврале 2020 г. Петроградским районным судом Санкт-Петербурга. На предварительном судебном заседании судья не скрывала своей уверенности в виновности наших товарищей, полагая их вину доказанной. Полиция, посчитав исход дел предрешённым, не направила в суд своих представителей. Но я и юрист горкома КПРФ Татьяна Дьячкова, изучив материалы дела, руководствуясь нормами КоАП РФ и законодательства о митингах, сумели добиться оправдательных постановлений суда.

Какие аргументы мы использовали в суде? Я отметил, что рапорты о задержании 8 коммунистов, составленные старшим патрульной машины и полицейским-водителем Отдельной роты ППСП Петроградского РУВД Санкт-Петербурга, идентичны, со ссылкой на нормы федерального законодательства. В них было указано, что при задержании 8 коммунистов ещё рядом находилось примерно 200 человек, участвовавших в шествии. Шедшие люди выкрикивали лозунги, в частности, «Ленин, комсомол, партия!».

Я заявил, что эти рапорты — фейковые, поскольку уровень подготовки сержантов милиции не позволял им в советское время составлять такие сложные в правовом отношении документы, не позволяет это и сейчас. Значит, эти рапорты составили иные лица, оставшиеся неизвестными. Судья вынуждена была с этим согласиться, поскольку сама до того, как стать судьёй, служила в Петроградском РУВД. Я отметил, что экипаж патрульной машины ОР ППСП не предназначен для выявления и задержания правонарушителей, он был вызван для доставления задержанных в отдел полиции, значит, задержания осуществляли иные лица, а их рапортов в деле нет. В 19 часов 7 ноября, в тёмное время суток, ни вышедший из машины полицейский, ни сидевший в машине водитель не могли видеть рядом 200 человек, они могли видеть максимум десяток человек.

Абсолютным фейком я назвал якобы звучавший лозунг «Ленин, комсомол, партия!», потому что в СССР каждый знал порядок слов в этом лозунге, и этот порядок слов известен сторонникам КПРФ, а именно, «Ленин, партия, комсомол!». Кроме того, на представленной суду видеозаписи никто вообще не выкрикивал никаких лозунгов.

В протоколах о задержании и протоколах об административном правонарушении нами было выявлено, что ряд граф в них не были заполнены. Поэтому мы рекомендовали обвиняемым воспользоваться нормой части 1 статьи 51 Конституции, которая гласит, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого. Наши товарищи, назвав свои ФИО, со ссылкой на эту норму Конституции отказались от дальнейшей дачи показаний.

Всё вышеуказанное позволило мне заявить суду, что шествия не было и что из представленных полицией материалов невозможно установить наличие вины коммунистов. В результате, в постановлениях суда в отношении всех 8 коммунистов указано, что шествия не было и что из представленных полицией материалов невозможно установить наличие их вины. Эти постановления суда Петроградским РУВД даже не были обжалованы.

Как известно, одной из обязанностей организатора публичного мероприятия является необходимость наличия у него отличительного знака организатора публичного мероприятия. Уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный знак. Как должен выглядеть этот знак и где он должен находиться, законом не определено. Если организатор является депутатом, то он может не иметь этого отличительного знака при наличии у него нагрудного знака депутата (п. 10 ч. 4 ст. 5 Закона 54-ФЗ).

Мне довелось принять участие в двух судебных процессах, где товарищей привлекали в административной ответственности за отсутствие упомянутого отличительного знака. В январе 2019 года секретарь Тверского обкома КПРФ Олег Цуканов был оштрафован на 15 000 руб. за отсутствие отличительного знака на организованном им митинге в райцентре Оленино. А затем мне было поручено помочь первому секретарю Новокуйбышевского горкома КПРФ Самарской области Михаилу Абдалкину, который в 2019 году дважды был привлечён к административной ответственности за отсутствие у него во время публичных мероприятий отличительного знака организатора публичного мероприятия, хотя он оба раза предъявлял письменные согласования городской администрации формата А4, заявляя, что это и есть его отличительный знак. Второй раз он был признан 22.10.2019 г. Новокуйбышевским судом виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 8 ст. 20.2 КоАП РФ (повторность), и наказан штрафом в размере 150 000 рублей. Штраф немалый, поэтому был большой смысл бороться за его отмену. Судья в своём постановлении указала, что отличительным знаком организатора публичного мероприятия может быть табличка, традиционная повязка и бейджик с указанием имени, которые должны быть на нём. На это постановление в Самарский областной суд была подана подготовленная мною апелляционная жалоба, в которой содержались, может быть, «наивные» вопросы: «табличка» — из какого материала она должна быть исполнена (сталь, золото, пластмасса, бумага, шёлк?). Если из бумаги делать табличку допустимо, то почему ответ из городской администрации нельзя считать разновидностью таблички? Какого она должна быть размера, какой должен быть шрифт, применять ли кириллицу или латиницу, а, может быть, арабскую вязь, учитывая, что в России немало приверженцев ислама?

А «традиционная повязка» — традиционная для какого общества? Где должна размещаться эта повязка — на голове, на ноге, на руке, в ином месте? А из какого она должна быть материала, какого должна быть размера, какой должен быть использован шрифт?

«Бейджик с указанием имени» — что такое «бейджик», это тоже традиционное для России слово? А почему указывать только имя? Как же быть тогда с фамилией и отчеством?

По поводу «отличительной одежды» в апелляционной жалобе было отмечено, что шуба в жаркую погоду и рубашка с короткими рукавами в холодную погоду идеально подходят для того, чтобы выделить организатора публичного мероприятия.

На заседании областного суда 28 ноября 2019 г., в котором вместе со мной Абдалкина защищали юристы обкома Евгений Яндуков и Александр Сорокин, я рассказал, что понималось под отличительными знаками в разные эпохи, упомянув и о древнеримских инсигниях, которые несли воины победоносного римского войска во время триумфального возвращения, и о булаве, отличительном знаке гетманов Запорожской Сечи, и о державе и скипетре, отличительных знаках великих московских князей, а затем и русских царей, отметив, что все эти отличительные знаки не находились на их одежде или на их теле.

Но я понимал, что оправдать Абдалкина и отменить решением суда первой инстанции, только потому, что действующий закон не даёт ответа на вопрос, что такое «отличительный знак организатора публичного мероприятия», для судьи недостаточно. Мои коллеги-юристы указали на незаконность задержания Абдалкина за день до суда и содержания его до следующего утра в ИВС, что лишило его возможности воспользоваться юридической помощью и самому подготовиться к суду.

Я указал суду на недостатки в постановлении суда первой инстанции и в протоколе об административном правонарушении, что вызвало интерес у судьи, особенно в отношении недостатков в оформлении протокола. Суду было заявлено, что подписи свидетелей в протоколе идентичны подписи лица, составившего протокол, что позволяет предположить, что он за них и расписался, что делает этот документ подложным. Сведений об этих свидетелях протокол не содержит. В графе «Сведения о лице, составившем протокол» не было указана его должность, а только фамилия и инициалы.

Я указал также на несоответствие между протоколом и постановлением Новокуйбышевского суда: согласно протоколу Абдалкин совершил правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 20.2 КоАП РФ, в то время как постановлением суда он привлечён к административной ответственности по части 8 статьи 20.2 КоАП РФ. Чтобы «устранить» это несоответствие, в протоколе было совершено исправление с части 1 статьи 20.2 КоАП РФ на часть 8 статьи 20.2 КоАП РФ. В материалах дела отсутствуют данные о том, что изменения в протокол были внесены в присутствии Абдалкина. А в копии протокола, выданной ему, фигурирует именно часть 1 статьи 20.2 КоАП РФ. Внесение изменений в протокол при этих обстоятельствах повлекло нарушение права Абдалкина на защиту на стадии возбуждения производства об административном правонарушении, в связи с чем является неустранимым при рассмотрении дела недостатком.

Судья областного суда согласилась с этими доводами, указав в своём решении, что «согласно пункту 4 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24.03.2005 г. № 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях“ существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 8 статьи 20.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении».

Также в решении областного суда отмечено, что «административный орган не вправе в одностороннем порядке самовольно вносить изменения в данный протокол. Оснований полагать о том, что изменения в протокол об административном правонарушении внесены должностным лицом с соблюдением требований Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, не имеется».

Далее в решении суда указано следующее:

«В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. статьи 29.4 КоАП РФ на стадии подготовки дела к рассмотрению протокол об административном правонарушении, составленный с нарушениями требований ст. 28.2 названного Кодекса, подлежал возвращению составившего его должностному лицу для устранения недостатков.

Такая возможность утрачена, возвращение протокола для устранения недостатков протокол об административном правонарушении предусмотрено, устранение указанного нарушения на стадии рассмотрения дела и жалобы невозможно.

Допущенное нарушение требований КоАП РФ является существенным, повлияло на всесторонность, полноту и объективность рассмотрения дела, а также законность принятого постановления, однако, оставлено судьёй первой инстанции без внимания вопреки положениям ст. 24.1, 26.1 КоАП РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что протокол об административном правонарушении содержит существенные недостатки, в связи с чем, не может быть признан допустимым доказательством по делу».

И далее в решении суда отмечено, что «поскольку вина Абдалкина в совершении вменённого административного правонарушения установлена на недопустимом доказательстве — протоколе об административном правонарушении, что является существенным нарушением закона, постановление судьи подлежит отмене, так как не может быть признано законным и обоснованным».

В результате областной суд отменил постановление судьи первой инстанции, а производство по делу прекратил на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Эти два судебных процесса свидетельствуют о том, что можно побеждать как в судах первой инстанции, так и в апелляционной инстанции. При этом хочу отметить, что ссылки на Конституцию РФ и решения ЕСПЧ о том, что граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, на судей влияют крайне мало, если вообще влияют.

Суды в основном принимают нашу сторону, если мы доказываем, что документы, подготовленные полицией, не соответствуют закону, или, уже в апелляционной инстанции, что постановления судов первой инстанции вынесены с нарушением требований закона.

В суде я обычно прошу у суда полчаса времени на ознакомление с материалами дела. При этом меня интересуют только рапорты полицейских о задержании, протокол об административном задержании и протокол об административном правонарушении. Я сверяю, насколько имеющийся в деле протокол об административном задержании соответствует требованиям статьи 27.4 КоАП РФ, а протокол об административном правонарушении — требованиям статьи 28.2 КоАП РФ. Практически всегда находится, что сказать по этому поводу в суде.

СПРАВОЧНО

Статья 27.4 КоАП РФ. Протокол об административном задержании.

1. Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания.

2. Протокол об административном задержании подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным лицом. В случае, если задержанное лицо отказывается подписать протокол, в протоколе об административном задержании делается соответствующая запись. Копия протокола об административном задержании вручается задержанному лицу по его просьбе.

Статья 28.2 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении.

1. Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания.

2. Протокол об административном задержании подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным лицом. В случае, если задержанное лицо отказывается подписать протокол, в протоколе об административном задержании делается соответствующая запись. Копия протокола об административном задержании вручается задержанному лицу по его просьбе.

В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

3. При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чём делается запись в протоколе.

4. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

4.1. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трёх дней со дня составления указанного протокола.

5. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нём делается соответствующая запись.

6. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Но, главное — найти «фишку», что-то неожиданное, что может решающим образом повлиять на исход судебного процесса. Так, за исполнение патриотических песен 9 мая 2019 года группой коммунистов у памятника Пушкину в Москве привлекался к административной ответственности как организатор несанкционированного митинга секретарь Московского горкома КПРФ, руководитель фракции КПРФ в Мосгордуме Николай Зубрилин. Дело рассматривалось Пресненским районным судом Москвы. Защитниками Зубрилина на суде выступали юристы Московского горкома КПРФ, я пришёл поддержать товарищей. Но я дал Зубрилину совет: упирать на то, что он, как человек, аккомпанировавший певшим на аккордеоне, не мог быть организатором, ведь организатор должен выполнять какие-то организационно-распорядительские функции, расставлять прибывавших. Как это может делать человек, который стоит и играет на аккордеоне? На вопрос судьи, как он вообще туда попал, Зубрилин дал хороший ответ, что позвонили друзья, попросили приехать подыграть на аккордеоне. В результате Зубрилин был признан невиновным, и судья указала в постановлении, что и митинга никакого не было.

Зачастую как панацею для проведения публичных акций предлагают проводить встречи с депутатами, вроде не требующие согласования. Это не совсем так. С принятием Федерального закона от 07.06.2017 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» встречи депутата Госдумы с избирателями проводятся в помещениях, специально отведённых местах, а также на внутридворовых территориях только при условии, что их проведение не повлечёт за собой нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи. Уведомление органов исполнительной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления о таких встречах не требуется. При этом депутат Госдумы вправе предварительно проинформировать эти органы о дате и времени их проведения (ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 3-ФЗ).

Интересно и то, что понятие «внутридворовая территория» российским законодательством не определено.

Фактически аналогичным образом урегулирован порядок встреч с избирателями депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 11 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ) и депутатов представительных органов муниципальных образований (ч. 52 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ).

Если депутат хочет проводить встречи с избирателями в форме публичных мероприятий, то эти встречи должны проводиться согласно Закону 54-ФЗ (смотри также ч. 10 ст. 8 Закона № 3-ФЗ, п. 6 ст. 11 Закона № 184-ФЗ, ч. 54 ст. 40 Закона № 131-ФЗ).

А согласно положениям статьи 7 Закона 54-ФЗ депутат может провести встречу с избирателями без подачи уведомления при проведении публичного мероприятия в форме «Собрания», а с подачей уведомления и получением согласования — в форме публичного мероприятия «Шествие», «Митинг», «Демонстрация», «Пикетирование».

Трудности проведения публичных мероприятий возросли с марта 2020 года, когда власти начали вводить ограничительные меры для борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19. Указами (постановлениями), иногда распоряжениями высших должностных лиц субъектов РФ вводятся ограничения на проведение массовых и иных, в том числе, публичных мероприятий, иногда в виде прямых запретов на их проведение, иногда ограничением их численности. Власти стали реагировать на уведомления о проведении публичных мероприятий отказами со ссылками на необходимость соблюдения противоэпидемических мер и защиты санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Не существует чёткой границы между публичными и массовыми мероприятиями.

Нередко используются такие формулировки:

— «и другие массовые мероприятия»,

— «иные подобные мероприятия с массовым участием граждан»,

— «и иные массовые мероприятия с очным присутствием граждан».

Документы, где упоминаются публичные мероприятия, также не помогают определить, где проходит граница между публичными и другими мероприятиями. В них используются такие формулировки:

— «театрально-зрелищные, культурно-просветительские, зрелищно-развлекательные, спортивные, публичные и другие массовые мероприятия»,

— «спортивные, зрелищные, публичные и иные массовые мероприятия»,

— «массовые мероприятия, в том числе публичные»,

— «публичные, массовые и иные подобные мероприятия».

Публичные мероприятия то перечисляются наряду с массовыми, то описываются как их разновидность. Это создаёт правовую неопределённость: во-первых, неясно, распространяются ли на «публичные мероприятия» ограничения, введённые для «массовых», во-вторых, неясны правила для одиночных пикетов, которые по закону относятся к публичным мероприятиям, но не являются массовыми.

Возможность того, что акции подпадают под общий запрет, уже сама по себе представляется фактором, ограничивающим свободу собраний: она может служить основанием для отказа в согласовании и пресечения акции властями, а также удерживает потенциальных участников и организаторов от проведения публичного мероприятия.

Введенное в Москве с марта 2020 года ограничение «публичных и иных массовых мероприятий» на практике истолковывается полицией и судами как запрет в том числе и одиночных пикетов. Летом 2020 года это привело к массовым задержаниям на одиночных пикетах в Москве.

Ограничения для публичных и массовых мероприятий могут вводиться одним документом, который впоследствии дополняется и изменяется (например, «О введении режима повышенной готовности» или «О введении ограничительных мероприятий в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции»), а в некоторых регионах одновременно действует несколько подзаконных актов.

Но надёжной правовой опоры для запрета (ограничения) публичных мероприятий у губернаторов нет, поскольку, как было указано выше, право граждан на проведение публичных мероприятий может быть ограничено только на основании федеральных законов, а никаких ограничений на проведение публичных мероприятий вследствие эпидемий ни Закон 54-ФЗ, ни иные федеральные законы, в том числе Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» не содержат.

В статье 6 этого Федерального закона сказано, что к полномочиям субъектов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ. То есть будет федеральный закон, тогда, господа губернаторы, вы сможете ограничивать под этим предлогом проведение публичных мероприятий.

В октябре 2020 года депутат Самарской губернской Думы, ныне депутат Госдумы Михаил Матвеев и 5 муниципальных депутатов обратились в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня его принятия положения п. 2.4 Постановления губернатора Самарской области от 03.04.2020 г. № 70 «Об ограничительных и иных мероприятиях по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Самарской области и внесении изменений в постановление губернатора Самарской области от 16.03.2020 г. № 39 “О введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV”» в части, в которой действие данного положения распространяется на организацию и проведение публичных мероприятий, проводимых в соответствии с Законом 54-ФЗ, а также о признании недействующим со дня его принятия положения п.п. 4 п. 2.8 постановления губернатора от 30.06.2020 г. № 150 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Самарской области» в части, в которой действие данного положения распространяется на организацию и проведение публичных мероприятий, проводимых согласно Закону 54-ФЗ.

В иске было отмечено, что под массовыми мероприятиями органами государственной и муниципальной власти области понимаются также и публичные мероприятия, проводимые в соответствии с Законом 54-ФЗ, при том, что аналогичной позиции придерживаются районные суды г. Самары и Самарский областной суд.

Самарский областной суд 15 января 2021 года, рассмотрев этот иск, отказал заявителям в удовлетворении их требований. Одним из оснований в отказе явилась позиция суда о соотносимости массовых и публичных мероприятий.

В решении суда указано следующее:

«Доводы Матвеева М.Н. о том, что публичные мероприятия не являются массовыми мероприятиями, и они не упомянуты в оспариваемых нормативных правовых актах, суд считает несостоятельными.

Согласно статье 2 Федерального закона № 54 от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях или пикетированиях» публичное мероприятие — открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств.

Отнесение к массовым мероприятиям собраний, митингов, демонстраций, шествий, иных мероприятий предусмотрено подпунктом 1 части 1 статьи 60 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», который в данном случае возможно применить для соотношения понятий массовых и публичных мероприятий».

Оценивая это решение Самарского областного суда, можно отметить, что вообще-то подпункта 1 части 1 статьи 60 в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (далее — Закон о референдуме) нет, поскольку части статей в этом законе делятся не на подпункты, а на пункты. Если же посмотреть на пункт 1 части 1 статьи 60 Закона о референдуме, то там сказано следующее:

«Агитация по вопросам референдума может проводиться: 1) посредством проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, иных мероприятий)».

В этой норме Закона о референдуме заметны небрежность и неполнота определения массового мероприятия: если «иные мероприятия» тоже являются массовыми, то понятие «массовое мероприятие» полностью обессмысливается. Чем мероприятие отличается от массового мероприятия? Все мероприятия являются массовыми? Зачем тогда выделять именно «массовое мероприятие»?

Кроме того, в этой норме Закона о референдуме отсутствует упоминание об одном из видов публичных мероприятий — пикетировании. Следовательно, по логике Самарского областного суда, пикетирование не является массовым мероприятием и его можно проводить, несмотря на запрет массовых мероприятий в целом.

Отсутствие необходимого правового регулирования массовых и иных мероприятий в федеральном законодательстве на практике приводит к потоку совершенно неконтролируемого «нормотворчества». Так, в ноябре 2021 года в Ивановской области областное управление юстиции сочло незаконным проведение Пленума обкома КПРФ, поскольку на тот период в области постановлением губернатора было запрещено проведение неких «конгресссных» мероприятий, к которым решили отнести и Пленум.

Ситуация с ограничениями и запретами массовых и публичных мероприятий является динамичной, губернаторы зачастую копируют принятые у других меры, то ли руководствуясь санитарно-эпидемиологической ситуацией, то ли используя опасность распространения COVID-19 как способ подавления протестной активности граждан.

Главный юрисконсульт

Юридической службы ЦК КПРФ

А.В.Федорович.

Дистанционное электронное голосование:

правовые основы, особенности, проблемы

В последние годы избирательное законодательство нашей страны пополнилось рядом новелл: отложение выборов по причинам чрезвычайного характера, дистанционное электронное голосование, электронный сбор подписей в поддержку кандидатов, почтовое голосование. Предметом моего выступления является важнейшая из обозначенных новелл — дистанционное электронное голосование (далее — ДЭГ, система ДЭГ).

Впервые система ДЭГ появилась в 2019 году. Москва — первый регион, выступивший с инициативой проведения эксперимента по дистанционному электронному голосованию на выборах в Мосгордуму седьмого созыва 8 сентября 2019 года. Эксперимент по организации и проведению ДЭГ на выборах в Москве был осуществлён на основании Федерального закона от 29 мая 2019 г.

№ 103-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва» и Закона города Москвы «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва». В эксперименте были задействованы 3 избирательных округа Москвы.

23 мая 2020 г. вступил в силу Федеральный закон № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 154-ФЗ). Этим нормативным правовым актом система ДЭГ была введена на федеральном уровне.

ДЭГ начало применяться на федеральном уровне сразу после введения в избирательную систему. Так, ДЭГ было доступно для жителей Москвы и Нижегородской области в период Общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, проведённого с 25 июня по 1 июля 2020 года. Кроме этого, ДЭГ было использовано на дополнительных выборах депутатов Государственной думы территории двух одномандатных избирательных округов: Курская область — Сеймский одномандатный избирательный округ № 110, Ярославская область — Ярославский одномандатный избирательный округ № 194, голосование по которым состоялось 11—13 сентября 2020 года. На прошедших в сентябре 2021 года выборах ДЭГ применялось на территории 7 регионов: Курской, Мурманской, Нижегородской, Ростовской, Ярославской областей, в городах федерального значения Москве и Севастополе.

Есть все основания полагать, что система ДЭГ в скором будущем будет применяться на всей территории страны. 15 декабря 2021 года Председатель ЦИК России Элла Памфилова сообщила на заседании, что в 2022 году планирует расширить число регионов, в которых будет проходить дистанционное электронное голосование. По её словам, в 2022 году эта система будет применяться на выборах разного уровня уже в 19 регионах.

На данный момент в России существует две системы ДЭГ: московская, созданная департаментом информационных технологий (ДИТ) Москвы, и федеральная, в разработке которой принимали участие «Ростелеком» и Минцифры.

Создавая в избирательном процессе такой институт как ДЭГ, его авторы и применители утверждают, что электронное голосование введено в целях повышения его доступности для граждан.

Кроме того, делались ссылки на международный опыт и уникальность нашего проекта. В ЦИК РФ сообщали, что ДЭГ в общенациональном масштабе внедрено только в двух странах: Эстонии и Швейцарии. Однако не упомянули о том, что правительство Швейцарии заморозило проект в 2019 году, отметив его критические уязвимости.

КПРФ выступает резко против применения системы ДЭГ, но в рамках текущих обстоятельств отдаёт себе отчёт в том, что действующая власть ни в коем случае не откажется от её применения на выборах всех уровней.

Вместе с тем полагаем, что существующая на данный момент система ДЭГ совершенно не позволяет достичь целей, заявленных при создании и имеет массу недостатков, которые мы рассмотрим далее.

1) Что же такое ДЭГ?

Понятие «дистанционное электронное голосование», введённое Законом

№ 154-ФЗ, зафиксировано в подпункте 62.1 статьи 2 Федерального закона

от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), и означает «голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием специального программного обеспечения».

Пунктом 14 статьи 64 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что «При проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума в случаях и порядке, которые установлены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность голосования избирателей, участников референдума по почте, а также посредством дистанционного электронного голосования». Аналогичная норма закреплена в части 17 статьи 81 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Действующее федеральное законодательство более не содержит норм и положений, регулирующих вопрос организации и проведения ДЭГ. Региональное законодательство в этом вопросе копирует федеральное. Регулирование данного вопроса отдано на откуп ЦИК России, издающей на эту тему постановления, являющиеся по существу подзаконными актами, а не полноценными законодательными актами. Региональные избирательные комиссии действуют на основе постановлений (решений) ЦИК, не принимая собственных постановлений (решений). В сентябре 2021 г. ДЭГ производилось в соответствии с Постановлением ЦИК России от 20.07.2021 г. № 26/225-8 «О Порядке дистанционного электронного голосования на выборах, назначенных на 19 сентября 2021 года».

В силу того, что ДЭГ введено и эксплуатируется избирательными комиссиями как один из основных способов голосования наравне с голосованием на избирательных участках, действующее нормативное регулирование ДЭГ неполно и недостаточно. Налицо факт абсолютной неурегулированности данного вопроса на уровне федерального законодательства. Фактически ЦИК России предоставлена возможность изменять правила ДЭГ, как и когда им это заблагорассудится. ДЭГ должно осуществляться на основании единых принципов и параметров проведения на всей территории России, закреплённых на федеральном уровне.

2) В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Особенностью системы ДЭГ является то, что какой-либо механизм реального контроля со стороны членов избирательной комиссии и (или) наблюдателей за соблюдением принципа добровольности голосования и отсутствием принуждения к голосованию не предусмотрен и невозможен.

Система ДЭГ в текущем виде даёт глубокую почву для подкупа или давления на избирателей. Дистанционное голосование не исключает возможность контроля за волеизъявлением избирателей. Так, на сегодняшний момент не имеется нормативно закреплённого механизма, который исключал бы самую банальную ситуацию следующего содержания: некий представитель кандидата, материально заинтересовав либо используя трудовую (служебную) подчинённость, просит (требует) заполнить и направить бюллетень под его визуальным контролем (то есть, проще говоря, войти в личный кабинет избирателя через «Госуслуги» посредством смартфона или компьютера, далее проголосовать под надзором постороннего лица). Даже при довольно скромных финансовых либо должностных возможностях такое давление на избирателей вполне может изменять результаты выборов. Также не исключается возможность заполнения электронного бюллетеня за другое лицо. Например, соцработники, которые оформляли доступ к сервису «Госуслуги» на своих подопечных — и они теперь вместо подачи в избирательную комиссию длинных списков для голосования на дому могут просто поработать за компьютером, проголосовав как им угодно вместо своих подопечных. Описанные действия являются нарушением п. 4 ст. 64 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

3) В соответствии со статьёй 7 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.

В целях реализации данного принципа законом предусмотрена соответствующая процедура голосования, как на избирательном участке, так и вне его. В частности, п. 8 ст. 64 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что бюллетень заполняется избирателем, участником референдума в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. При этом в соответствии с п. 11 ст. 61 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, места для тайного голосования и ящики для голосования, технические средства подсчёта голосов при их использовании одновременно находились в поле зрения членов участковой комиссии, наблюдателей.

В Особом мнении члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Е.И.Колюшина к Протоколу Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва по федеральному избирательному округу (подписан 24 сентября 2021 г.) отмечается, что при дистанционном электронном голосовании «избиратели не имеют правовых гарантий тайны голосования, права на доступ к гарантиям верификации, права на корректность учёта и обработки волеизъявления системой (право на индивидуальную верификацию), гарантий запрета обработки и использования персональной информации в иных, кроме участия в выборах, целях», «используемые для организации и проведения дистанционного электронного голосования специальные программные продукты выстраивают цепочки транзакций, в том числе и транзакций по передаче информации от оцифрованного избирателя из одной информационной системы в другую. Каких-либо законных критериев и правил перевода избирательных действий в транзакции не существует. Федеральная и московская системы дистанционного электронного голосования по-разному переводят избирательные действия в транзакции. В целом многозвенная логистическая схема маршрута транзакций неизвестна избирательным законам, а сбои в ней не имеют правового значения».

При волеизъявлении посредством ДЭГ никоим образом невозможно соблюдение процедуры голосования, обеспечивающей тайность волеизъявления гражданина. ДЭГ происходит вне специально оборудованного помещения, присутствие посторонних лиц при заполнении электронного бюллетеня не исключается.

4) Система ДЭГ не гарантирует соблюдения принципа прозрачности (открытости, гласности) избирательного процесса. Невозможно проконтролировать этап составления Реестра электронных избирателей. Отсутствует прозрачная процедура подведения итогов. Отсутствует возможность нормального контроля за ходом голосования и подсчётом голосов.

Правовую основу деятельности избирательных комиссий составляют принципы законности, независимости, коллегиальности и гласности, что прямо вытекает из ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статьи 3, 20, 28 и 30). «Порядок деятельности избирательных комиссий не должен допускать совершение ими иных избирательных действий в условиях, не обеспечивающих транспарентность избирательного процесса» (п. 3.1 Постановления Конституционного суда РФ от 22.06.2010 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А.М.Малицкого»).

В этой связи также следует отметить, что в соответствии с пунктом 7 статьи 3 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы и референдумы организуют и проводят комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

В нарушение данного положения ДЭГ фактически организовано таким образом, что основные действия в вопросах, связанных с проведением ДЭГ производятся не членами избирательной комиссии, а сотрудниками иных органов государственной власти, техническими специалистами организаций. Члены УИК и ТИК ДЭГ не осуществляют предусмотренные законом действия по работе со списками избирателей, выдаче бюллетеней и подсчёту голосов, поскольку данные функции выполняло специальное программное обеспечение (СПО).

Вместе с тем проверить структуру системы ДЭГ, используемых технологий (СПО) и баз данных, процессов шифрования-дешифрования данных невозможно без получения исходного программного кода. Однако в настоящее время проверка кода, на котором базируется СПО ДЭГ, не представляется возможной в виду того, что данный код в открытом доступе отсутствует. Также не опубликована техническая документация СПО ДЭГ.

На прошедших в 2021 году выборах имели место ситуации, дискредитирующие открытость, прозрачность ДЭГ. В Москве для УИК ДЭГ была сделана специальная «нода наблюдателя» — внешняя нода блокчейна (без права записи). Наличие такой ноды в теории частично позволяет проверить исполнение блокчейном правил записи в блокчейн. В ходе голосования монитор ноды запрещали фотографировать и подходить без сотрудника Департамента информационных технологий города Москвы. После завершения голосования в 20:00 воскресенья и до начала записи расшифрованных голосов (и, возможно ключа расшифрования) ноду наблюдателя по неизвестным причинам отключили от блокчейна. Сначала несколько часов обещали найти неполадку, а затем сказали, что ФСБ отозвало сертификат ноды наблюдателя.

Помимо этого, на избирательных участках для «бумажного» голосования наблюдалась ещё одна распространенная путаница. Немало избирателей, которым пришёл отказ на заявку в ДЭГ, приходя на избирательные участки, находили себя вычеркнутыми в списках избирателей, в связи с участием в ДЭГ.

Члены избирательных комиссий ссылались на Постановление ЦИК России от 20.07.2021 г. № 26/225-8 «О Порядке дистанционного электронного голосования на выборах, назначенных на 19 сентября 2021 года», согласно п. 3.7 которого избиратель, исключённый из списка избирателей по месту жительства в связи с подачей заявления ДЭГ, вправе принять участие исключительно в дистанционном электронном голосовании и не вправе получить избирательный бюллетень на избирательном участке. Большая часть из этих граждан в итоге лишилась активного избирательного права.

5) Система ДЭГ не обеспечивает доверие населения.

Внедрение ДЭГ в России началось не с общественного запроса и публичного обсуждения, а с кулуарного решения сверху, вызванного поиском новых более мощных и незаметных способов фальсификаций.

Важнейшую роль в вопросе доверия населения порождает простой факт примерного совпадения результатов ДЭГ и «бумажного» голосования с ожиданиями, отсутствие необъяснимых аномалий электорального поведения.

У нас же с первого применения ДЭГ в 2019 году результаты электронного голосования не соответствовали ожиданиям граждан, деформируя результат голосования избирателей на избирательных участках. Добавляет недоверие и скандал 2021 года с голосованием в Москве, где с большой вероятностью просматривается вклад фальсификаций.

В нынешних российских системах ДЭГ отсутствует разделение функций между несколькими независимыми органами и институтами, которые внутренним образом могли бы контролировать друг друга. Основные компоненты российской и московской систем ДЭГ находятся в одних руках — административно зависимых от одной политической группировки. Это ставит под сомнение, как честность, так и сохранение тайны голосования.

6) Не обеспечена достаточная безопасность программного обеспечения ДЭГ.

Программное обеспечение московского ДЭГ введено с нарушением требований Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Система ДЭГ, как и любая электронная система, частично работающая в неконтролируемых средах (на устройствах пользователей, в коммерческих каналах передачи данных) не лишена риска широкой хакерской атаки.

Система ДЭГ кроме непубличности процесса обладают ещё одним опасным свойством — сверхцентрализацией. Именно централизация делает масштаб многих рисков вмешательства или сбоев гигантским и неограниченным, а лёгкость коррумпирования обескураживающей. Для запуска нерегламентированных процессов или для изменения нескольких строчек кода, способных повлиять на работу системы со всеми голосами сразу, достаточно повлиять на одного или нескольких непубличных людей, имена и сведения об уровне доступа к системе которых не знают даже избирательные комиссии.

Таким образом, внедрение любых новых способов голосования, в частности ДЭГ, должно сопровождаться обеспечением соблюдения основных принципов выборов, закреплённых в российском законодательстве и международном праве. Любой способ голосования должен гарантировать возможность общественного контроля за соблюдением порядка голосования и правильностью подсчёта голосов. Чтобы ДЭГ соответствовало принципам демократических выборов, заложенным в статью 3 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», необходимо внести существенные изменения в действующую систему ДЭГ.

1. Необходимо полноценное нормативно-правовое регулирование ДЭГ на федеральном уровне. Либо путём внесения изменений в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», либо путём принятия отдельного Федерального закона.

Следует нормально законодательно прописать концепцию ДЭГ, гарантии прав участников избирательного процесса, не забыв ввести адекватные сопутствующие процедуры и использовать понятную и соответствующую электронным процессам терминологию. Подлежит законодательному закреплению круг лиц, ответственных за бесперебойную работу ДЭГ в дни голосования, обеспечение правильности подсчёта голосов и подведения итогов голосования.

2. Функции по организации, проведению и контролю за ДЭГ должна исполнять не одна избирательная комиссия (УИК ДЭГ), созданная при ЦИК России, как это было в предыдущие годы.

Необходимо дробление УИК ДЭГ. Сейчас, когда на одну комиссию приходятся сотни тысяч или миллионы избирателей, даже при наличии инструментов и нормативных возможностей организовать сколько-либо эффективный процесс проверки списка электронных избирателей невозможно. Как невозможно и организовать работу с избирателями в случае возникновения проблем с возможностью голосовать электронно.

В качестве аргумента приведём ситуацию, которая описывалась выше. На прошедших в сентябре выборах сотни тысяч избирателей оказались лишены избирательного права, оказавшись исключёнными как из бумажных списков избирателей в связи с записью на ДЭГ, так и из системы ДЭГ, и не оказалось полномочного электорального органа, кто мог решить их проблемы. В зависимости от регламента формирования и работы УИК ДЭГ разумно формировать один УИК ДЭГ на примерно десяток или несколько десятков тысяч избирателей.

Функции указанной избирательной комиссии ДЭГ должны выполнять уже существующие избирательные комиссии всех уровней. Для этого необходимо выделить одного или двух членов комиссии, которые будут заниматься этим вопросом и обучить их. Это облегчит контроль за выборами.

Выше обозначенные избирательные комиссии (вплоть до ТИК и УИК) всегда должны иметь онлайн доступ к компонентам ДЭГ, например, к списку (реестру) участников ДЭГ для нормальной синхронизации со списками избирателей, голосующих на избирательных участках, для контроля электронного списка избирателей, и для совершения определённых действий в случае отмены ДЭГ. Как минимум в рамках московской системы реализовать это возможно уже сейчас. В этих целях необходимо оборудовать избиркомы соответствующей техникой.

3. Осмысленное применение ДЭГ на выборах, как и достижение адекватного доверия системе ДЭГ, невозможно без радикального увеличения прозрачности и открытости.

Несколько замечаний по отдельным проблемным вопросам данного пункта:

— Доступ к ДЭГ должен быть усложнён для нивелирования принуждения к голосованию. Необходимо создать неэлектронный след избирателя при подаче заявки для участия в ДЭГ. Для этого к электронной форме заявления на участие в ДЭГ, заполняемой через «Госуслуги», нужно приложить скан или фото простого бумажного заявления на участие в ДЭГ с номером паспорта и собственной подписью избирателя. Эти же заявления (после проверки и одобрения заявок со стороны ЦИК) должны в электронном виде приходить на УИКи, на основании чего должны проставляться специальные пометки в бумажных списках избирателей об участии избирателей в ДЭГ.

Эта мера как минимум технически затруднит и сделает более рискованным внесение большого объёма виртуальных избирателей в реестр ДЭГ, следовательно, уменьшит вероятность фальсификации итогов.

— Необходимо сделать ДЭГ формой предварительного голосования, а не основного. ДЭГ не должно проводиться в единые дни голосования (три дня). В случае обнаружения широкой кибер-атаки на избирательную систему или наличия иных оснований (отсутствует целостность исходных данных голосования и т.д.), ставящих под сомнение результаты ДЭГ, останется возможность отменить ДЭГ и оповестить электронных избирателей о возможности прийти на избирательный участок и проголосовать.

— Нужно закрепить право избирателя прийти и проголосовать или переголосовать на избирательном участке, если он записан на ДЭГ и (или) уже проголосовал электронно. Такое голосование должно быть приоритетным перед ДЭГ. Сейчас при регистрации гражданина на ДЭГ, он вычёркивается из списка избирателей на избирательном участке и теряет право проголосовать там в дни голосования. Необходимо изменить такой подход.

— Необходимо закрепить право избирателей прийти или на свой избирательный участок (где должен быть онлайн доступ к реестру) или в УИК ДЭГ и при предъявлении паспорта проверить информацию о фактах и времени выдачи электронных бюллетеней на его аккаунт. Эта информация содержится в реестре электронных избирателей, и должна быть доступна только членам комиссий и самому избирателю.

— Необходимо изменить концепцию и процедуру подведения итогов ДЭГ. Всё должно быть публично, понятно, воспроизводимо. Такое подведение итогов заведомо надёжнее и безопаснее, чем автоматические операции внутри неконтролируемой электронной системы.

Подведение итогов ДЭГ должно вестись на основе публичных воспроизводимых операций с данными. Данные — зашифрованные электронные бюллетени, должны контролируемо извлекаться из системы ДЭГ после завершения голосования. Итоги следует подводить по регламентированной прозрачной процедуре на отдельном, изолированном от внешних коммуникаций, компьютере.

Контроль за подсчётом голосов и подведением итогов максимально диверсифицирован и избыточен, то есть ключевые элементы должны проверяться разными способами независимыми субъектами.

Как противостоять ДЭГ (отмена итогов голосования, результатов выборов)?

Указанный вопрос крайне актуален, в связи с расширением применения ДЭГ на выборах всех уровней и очевидной фальсификационной природой его применения. Можно без сомнения утверждать, что в 2022 году ДЭГ будет использовано во всех регионах, где пройдут выборы глав субъектов и депутатов региональных парламентов.

Оспорить итоги голосования и результаты выборов ДЭГ в нынешних реалиях почти невозможно. Проблема в том, что в связи с неурегулированностью ДЭГ на законодательном уровне, остаётся непонятным, применимы ли к ДЭГ по аналогии общие критерии отмены итогов голосования, результатов выборов.

Например, если в ящике для голосования обнаруживаются хоть несколько незаконно поданных бюллетеней, то все бюллетени признаются недействительными. Если ящик стационарный, то итоги голосования аннулируются на всём избирательном участке.

Итоги голосования могут быть отменены в случае наличия процедурных нарушений. Так это происходит в случае с другим дистанционным голосованием — тем, что проводится «на дому». Например, всё надомное голосование признаётся незаконным из-за неправильного заполнения реестра избирателей, подавших заявления о голосовании.

На прошедших выборах сотни тысяч избирателей были лишены активного избирательного права, несмотря на то, что зарегистрировались на ДЭГ. На наш взгляд, этого достаточно, для того, чтобы возникли сомнения в возможности определить результаты волеизъявления избирателей ДЭГ.

Напомним, что в 2018 г. по рекомендации главы ЦИК России Эллы Памфиловой были отменены результаты выборов губернатора Приморского края из-за невозможности якобы установить волю 24 тысяч избирателей, проголосовавших на 13 участках в Советском районе Владивостока. «Не представляется возможным назначить повторный подсчёт голосов избирателей, поскольку указанная процедура не сможет устранить имеющихся сомнений в достоверности волеизъявления избирателей», отмечалось в рекомендации ЦИК России.

Для оспаривания ДЭГ необходимо подготовка и/или поиск (привлечение) независимых квалифицированных технических специалистов, заслуживающих доверие, что требует существенного времени и усилий. Это осуществимо только при условии предварительной публикации исходных кодов и подробнейшей технической документации, позволяющей подготовить таких специалистов. Такой возможности нам пока не предоставлено.

Как отмечено выше, отмена непосредственно результатов ДЭГ сейчас практически не осуществима. Между тем, предлагаем пройти иной путь. В Государственную думу 16 декабря 2021 г. внесли проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», якобы устанавливающий единые правила ДЭГ в России. Не приходится сомневаться, что закон будет принят в скором будущем. Аналогичные изменения избирательного законодательства наверняка будут осуществлены и на уровне региональных законов. Представляется необходимым судебное обжалование в порядке КАС РФ указанных законов. Наряду с этим возможно обжалование в порядке КАС РФ непосредственно постановлений (решений) избирательных комиссий субъектов РФ, устанавливающих применение ДЭГ на тех или иных выборах.

Рассмотрим подробнее вышеупомянутый проект федерального закона, внесённый в Государственную думу.

Авторы предложили вместо упоминания в ст. 64 возможности проголосовать дистанционно, ввести в закон отдельную статью 641 «Дистанционное электронное голосование» (ДЭГ).

Согласно законопроекту, решение о проведении ДЭГ на выборах федерального уровня остаётся за ЦИК РФ. Наряду с этим избирательные комиссии субъектов РФ по согласованию с ЦИК РФ смогут принимать решение о проведении ДЭГ на выборах в своем регионе.

Законопроект также уточняет использование платформ на выборах разных уровней. Решение о порядке ДЭГ по федеральным выборам принимает ЦИК РФ, однако законопроектом не исключается ситуация, что в этом решении может содержаться указание на использование нескольких систем ДЭГ, федеральной и региональных.

На данный момент в России существует две системы для онлайн-голосования: московская и федеральная.

Фактически федеральные выборы смогут проводиться только на федеральной платформе, региональным системам, в свою очередь, оставили внутренние выборы в субъекте.

В то же время в законопроекте есть лазейка. Законопроект предполагает исключение для региона, который уже имел опыт использования ДЭГ, — такому субъекту не потребуется согласовывать с ЦИК решение о проведении онлайн-голосования на своих выборах. Единственный регион, который соответствует этим требованиям, — Москва.

В законопроекте также перечисляются общие правила онлайн-голосования:

— включённый в список участников ДЭГ исключается из списка избирателей на участке;

— анонимизированные результаты должны сразу же зашифровываться;

— избиратель подаёт заявление на участие в электронном голосовании и может его отозвать;

— после регистрации заявления избирателя исключают из списков избирателей на участках;

— отозвать заявление на электронное голосование можно в установленные сроки;

— не оформивший отзыв заявления избиратель не может получить бюллетень на избирательном участке и проголосовать;

— ДЭГ можно проводить только с использованием ГАС «Выборы» или других сертифицированных государственных информационных систем, которые удовлетворяют требованиям ЦИК РФ.

Главный юрисконсульт

Юридической службы ЦК КПРФ

Г.А.Арутюнян.

Обобщение ошибок, допущенных

при подготовке документов кандидатов на выборах различных уровней

После прошедших выборов 19 сентября 2021 года КПРФ уделяла большое внимание защите результатов голосования. Но стоит обратить внимание на оформление документов для выдвижения кандидатов. Когда нашего кандидата снимают до выборов, то и защищать некого. Порой к снятию кандидатов с выборов ведут в большинстве случаев именно наши собственные ошибки. Кроме того, меняется и судебная практика.

Рассмотрим основные недочёты и ошибки при подготовке документов.

Проведение конференции

В соответствии с п. 2 ст. 35 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом “О политических партиях”».

На основании п. 2 ст. 25 Федерального закона «О политических партиях» от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ: «Решения об избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов региональных отделений политической партии, о выдвижении региональными отделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления принимаются на конференции или общем собрании региональных отделений политической партии. Решения о выдвижении иными структурными подразделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления принимаются общим собранием соответствующего структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии».

Несмотря на то, что п. 2 ст. 35 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ является отсылочной нормой, которая прямо указывает, что именно ФЗ «О политических партиях» устанавливает требования к процедуре проведения соответствующей конференции, региональные законы, как правило, вносят свои аспекты и дополнительные требования к проведению конференций. Причем в разных регионах такие требования могут носить как технический характер к оформлению документов, так и вносят изменения в порядок проведения конференции.

1. Например, в соответствии с п.п. 3 п. 3 ст. 45 Кодекса Республики Башкортостан о выборах в решении конференции должны быть указаны: «решение о выдвижении списка кандидатов (с приложением списка кандидатов, в котором указаны итоги голосования по каждому кандидату)».

При этом, в апелляционном определении ВС РФ № 72-АПГ18-12 указано: «Однако из бюллетеня для тайного голосования по выдвижению списка кандидатов не представляется возможным установить, было ли проведено тайное голосование по выдвижению всего списка кандидатов. На обстоятельство, свидетельствующее о том, что такое голосование не проводилось, указывает содержащееся в нём разъяснение порядка заполнения бюллетеня, согласно которому при согласии или несогласии с выдвижением кандидата в квадрате напротив фамилии кандидата с пометкой «за» или пометкой «против» необходимо проставить любую отметку, в иных случаях необходимо проставить любую отметку в квадрате напротив фамилии кандидата с пометкой «воздержался», то есть данное разъяснение свидетельствует о проведении голосования в отношении каждого из кандидатов, поименованного в списке кандидатов, а не по выдвижению всего списка кандидатов в целом. В отсутствие голосования за весь список кандидатов в целом остаётся неясным, были ли согласны члены партии с выдвижением списка кандидатов от своего регионального отделения для участия в выборах».

Получается интересная коллизия, когда региональный законодатель указывает на голосование за каждого кандидата, а Верховный Суд указывает на необходимость голосования за весь список.

В таком случае целесообразно произвести два голосования, как за выдвижение всего списка, так и за выдвижение каждого кандидата в отдельности.

2. Другая ситуация произошла в Якутии, где региональный законодатель объединил требования по выдвижению как списка кандидатов, так и главы муниципального образования, в одну статью. То есть целесообразно представить одинаковый комплект документов, как при выдвижении списка кандидатов, так и при выдвижении главы муниципального образования.

Так, в соответствии с п.п. 4 п. 7 ст. 39 Закона Республики Саха (Якутия) от 28.09.2011 г. 964-З № 815-IV «О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)» указывается: «Решение о выдвижении кандидатов, принятое в соответствии с частью 5 настоящей статьи, оформляется протоколом, в котором должны быть указаны: решение о назначении уполномоченных представителей избирательного объединения».

Если в случае с выдвижением списка кандидатов такое требование оправдано, и уполномоченные от партии наделены определенным объёмом прав, то в случае с уполномоченными на выборах главы муниципального образования такие требования явно завышены. Уполномоченные на выборах главы муниципального образования не наделены никакими правами.

Что, однако, не отменяет того факта, что они должны быть назначены.

3. Требования к конференции могут быть указаны в региональном законе. Например, в соответствии с п. 1.1 ст. 97.1 Кодекса Республики Башкортостан о выборах, в решении конференции должно быть отмечено: «В общереспубликанскую часть списка кандидатов должно быть включено не менее одного и не более трёх кандидатов. В региональную группу должно быть включено не менее двух и не более трёх кандидатов».

Данное требование влечёт за собой другую проблему. Если после проведения конференции, но до сдачи документов в избирательную комиссию выбывает второй и третий кандидат в региональной группе, то, чтобы не нарушать требования законодательства придётся вычеркнуть и первого кандидата.

Таким образом, перед выборами требуется изучить соответствующее законодательство и понять перечень вопросов, которые необходимо рассмотреть на конференции. Также необходимо уточнить требования к оформлению протокола и решений конференции.

4. Произошло и изменение судебной практики в вопросе выдвижения кандидатов именно от партии КПРФ.

Если до 2019 года согласование выдвижения кандидатов вышестоящим органом происходило после проведения конференции регионального отделения, то в 2019 году появилась новая судебная практика Верховного Суда и необходимо проводить согласование до конференции.

Так, 15 августа 2019 г. Верховный суд Российской Федерации, в своём апелляционном определении № 78-АПА-19-44 указал: «Устав партии, регулируя вопросы выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления местными отделениями КПРФ, определил, что такое выдвижение производится тайным голосованием по согласованию с Бюро комитета регионального отделения (пункт 5.8), то есть до получения согласования кандидатуры принятие решения о выдвижении кандидата (списка кандидатов) недопустимо. Это является одним из требований к выдвижению кандидата, предусмотренных Законом о политических партиях, согласно пунктам 1, 2 и 7 статьи 25 которого закреплено право Уставом политической партии предусматривать дополнительные условия принятия решений о выдвижении политической партией и её региональными отделениями кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

Таким образом, перед конференцией необходимо обязательно провести процедуру согласования кандидатов.

В некоторых случаях, когда выборы назначаются в июле месяце (например, на местных выборах), срок для проведения конференции крайне мал и её назначают буквально на следующий день после опубликования решения о назначении выборов. Проведению конференции предшествует огромная работа со стороны членов партии. В том числе, некоторые регионы решили согласовать выдвижение кандидатов до опубликования решения о назначении выборов.

В таких регионах, где согласование произошло до опубликования решения о назначении выборов, оппонентами были поданы иски в суды о снятии наших кандидатов. Несмотря на то, что кандидатов удалось отстоять, судебные процессы закончились на стадии областного суда и не рассмотрены Верховным Судом Российской Федерации.

5. Необходимо более внимательно подходить к отбору кандидатов. В одном регионе от партии выдвинули дважды судимого члена «Единой России».

Выдвижение кандидатов

1. Первое на что необходимо обратить внимание кандидатов — это важность подготовки своих личных документов, а также необходимость более серьёзного отношения к выборам. Например, если кандидат находится в разводе и у него нет данных на своего ребёнка, а супруг не желает помогать, то целесообразно заранее озаботиться получением соответствующих справок из ЗАГСа. Соответствующие формы справок установлены приказом Министерства Юстиции Российской Федерации от 1 октября 2018 г. № 200.

Имелись случаи, когда кандидаты забывают, что они меняли свою фамилию, забывают про то, что у них есть несовершеннолетние дети, забывают про супругов. А избирательное законодательство крайне строго формализовано в отношении документации. Юрист, который подготавливает документы кандидата, не может знать, например, про наличие или отсутствие у него детей. Особенно если кандидат в анкете своей рукой указал, что таковых не имеется.

Кроме того, обращаем ваше внимание, что все документы должны быть сданы единовременно. Причём ключевое слово ВСЕ документы. Только приложения к заявлению о согласии баллотироваться можно донести в любой момент. Все остальные документы можно только заменять, но не доносить новые.

2. Моменты, на которые необходимо обратить внимание при подготовке непосредственно документов кандидатов:

2.1. Образование.

В п. 2 ст. 33 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержится крайне неудачная формулировка, связанная с указанием образования в заявлении о согласии баллотироваться: «В заявлении указываются … сведения о профессиональном образовании (при наличии) с указанием организации, осуществляющей образовательную деятельность, года её окончания и реквизитов документа об образовании и о квалификации».

Некоторые региональные избирательные комиссии достаточно свободно трактуют вышеуказанную норму и требуют, чтобы в заявлении указывалась квалификация кандидата. Однако, в соответствии с Приложением № 1 Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 01 октября 2013 г. № 1100, это не перечисление через «и», а единое название документа — «Документ об образовании и квалификации». Что также подтверждается практикой Верховного Суда Российской Федерации. Так, в соответствии с Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 04.09.2018 г. № 66-АПГ18-40: «Таким образом, в заявлении о согласии баллотироваться необходимо указать только реквизиты документа, в котором содержатся сведения об образовании и сведения о квалификации. Ни Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ни Законом Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» на кандидата не возлагается обязанность указывать в заявлении о согласии баллотироваться сведения о самой квалификации, которую имеет кандидат, дополнительно к указанию сведений о профессиональном образовании, наименовании организации, осуществляющей образовательную деятельность, года её окончания и реквизитов документа об образовании и о квалификации».

2.2. Место работы.

За последние годы сильно изменилась специфика трудовых отношений. Появилось такое понятие как «самозанятые», появились электронные трудовые книжки. Многие свидетельства, например, о том, что физическое лицо является индивидуальным предпринимателем, перестали выдавать.

«Самозанятые» должны указать в заявлении о согласии баллотироваться фразу — «физическое лицо, применяющее специальный налоговый режим «Налог на профессиональный доход». Указанные граждане представляют в соответствующую избирательную комиссию справку о постановке на учёт (снятии с учёта) физического лица в качестве налогоплательщика налога на профессиональный доход по форме КНД 1122035 в соответствии с письмом ФНС России от 5 июня 2019 г. № СД-4-3/10848.

В случае если кандидат осуществляет трудовою деятельность с ведением электронной трудовой книжки, то к заявлению необходимо приложить справку по форме СТД-Р, установленной Приложением № 1 к приказу Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 20 января 2020 г. № 23н.

С 01.01.2017 г. вместо Свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя выдаётся Лист записи Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по форме Р60009, утверждённой ФНС России от 06.11.2020 г. № ЕД-7-14/794@. Однако ранее выданные свидетельства по-прежнему считаются действующими.

2.3. Членство в партии.

Устав КПРФ предусматривает, что подтверждает членство в партии Бюро Комитета / Президиум ЦК (п. 5.12, п. 6.11, п. 8.7 Устава КПРФ). Здесь необходимо отметить, что многие справки делаются на бланке Комитета. Однако, Комитет не уполномочен подтверждать членство в партии, это должен быть простой бланк регионального отделения.

В соответствии с п. 3.5.1. Постановления ЦИК России от 11.06.2014 г.

№ 235/1486-6 «О Методических рекомендациях по вопросам, связанным с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления»: «В справке, ином документе указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, членство, статус и наименование политической партии либо иного общественного объединения, в котором состоит кандидат, а для иного общественного объединения также дата регистрации и регистрационный номер, указанный в свидетельстве о регистрации общественного объединения, выданном Министерством юстиции Российской Федерации, территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации по соответствующему субъекту Российской Федерации. Справка должна быть подписана уполномоченным лицом политической партии, иного общественного объединения либо уполномоченным лицом соответствующего структурного подразделения политической партии, иного общественного объединения с проставлением печати (если избирательное объединение является юридическим лицом)».

В соответствии с Уставом КПРФ (п. 5.14, 6.13, 8.9) подписывать все справки должен либо первый секретарь Комитета, либо Председатель ЦК КПРФ. Однако, если речь идёт о справке для первого секретаря Комитета местного отделения, то подписывает её первый секретарь Комитета регионального отделения (на бланке регионального отделения).

В свою очередь, если справка о членстве выдаётся первому секретарю Комитета регионального отделения, то подписывает её Председатель ЦК КПРФ.

Обратите внимание, что наименование этой должности звучит именно как «первый секретарь Комитета», а не просто первый секретарь. Это достаточно распространённая ошибка.

Особое внимание необходимо уделить выдвижению кандидатов, бывших членами иной партии. Членство в партии не прекращается с момента вхождения в новую партию! В каждом случае необходимо отдельно проверять способ выхода из партии. Где-то достаточно написать заявление о выходе. Например, в соответствии с п. 4.3.1 Устава Единой России: «Член Партии может добровольно выйти из Партии. Прекращение членства происходит на основании личного письменного заявления гражданина, принявшего решение о выходе из Партии, которое подаётся в первичное (местное, региональное) отделение Партии по месту постоянного или преимущественного проживания члена Партии. Прекращение членства в Партии наступает со дня регистрации этого письменного заявления в соответствующем первичном (местном, региональном) отделении».

В свою очередь где-то должно быть принято решение об исключении из партии. Так, в соответствии с пунктом 4.11 Устава ЛДПР: «Член ЛДПР на основании личного письменного заявления может добровольно выйти из партии. Заявление подаётся в первичное, местное или региональное отделение партии по месту постоянного или преимущественного проживания члена партии. Решение о снятии с партийного учёта принимается органом, принявшим ранее решение о приёме данного гражданина в члены ЛДПР».

2.4. Последний момент, который не связан напрямую с подготовкой к выдвижению кандидатов, однако, важен для самих кандидатов. Цифровизация экономики привела к тому, что сейчас практически любой человек может купить акции иностранных компаний, не выходя из дома.

Самый главный вопрос, который возникает у кандидатов, что делать с этими акциями.

В соответствии с п. 5 ст. 25 Областного закона Ленинградской области от 01.08.2006 г. № 77-оз «О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области»: «Кандидат представляет в избирательную комиссию, осуществляющую регистрацию кандидатов, общеобластных списков кандидатов, вместе с иными документами, необходимыми для регистрации кандидата, письменное уведомление о том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, не владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами».

В соответствии с п. 6_3 ст. 18 Областного закона Ленинградской области от 01.08.2006 г. № 77-оз «О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области»: «Кандидат обязан к моменту представления документов, необходимых для регистрации кандидата, общеобластного списка кандидатов, закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов».

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ

«О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» под иностранными финансовыми инструментами понимаются: «ценные бумаги и относящиеся к ним финансовые инструменты нерезидентов и (или) иностранных структур без образования юридического лица, которым в соответствии с международным стандартом «Ценные бумаги — Международная система идентификации ценных бумаг (международные идентификационные коды ценных бумаг (ISIN)», утверждённым международной организацией по стандартизации, присвоен международный идентификационный код ценной бумаги».

ISIN код представляет собой 12-разрядный буквенно-цифровой код, при этом первые 2 разряда кода составляет префикс — двухбуквенный код страны. Для России — RU.

Таким образом, исходя из системного толкования вышеуказанных норм, любые акции, которым присвоен ISIN с отличным кодом от RU является иностранной ценной бумагой! Причем, некоторые акции российских компаний, которым присвоен ISIN начинающийся не с букв RU (например, если они производили листинг за рубежом), тоже являются иностранными финансовыми бумагами!

При наличии зарубежных акций необходимо понимать следующее. Во-первых, желательно, сообщить об этом кандидату заранее (хотя бы за полгода — год), чтобы кандидат мог продать акции.

Во-вторых, от акций необходимо избавиться к моменту регистрации кандидата.

В-третьих, акции необходимо указывать в сведениях о размере и об источниках доходов, имуществе, принадлежащем кандидату (супругу и несовершеннолетним детям) на праве собственности, о счетах (вкладах) в банках, ценных бумагах, причём специализированное программное изделие «Подготовка сведений о кандидатах, уполномоченных представителях, доверенных лицах» ГАС «Выборы» не имеет такой возможности. Поэтому после формирования выходного pdf файла со сведениями о размере и об источниках доходов, имуществе, принадлежащем кандидату (супругу и несовершеннолетним детям) на праве собственности, о счетах (вкладах) в банках, ценных бумагах, его необходимо править вручную.

2.5. При заполнении справки о расходах кандидата, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) и об источниках получения средств, за счёт которых совершена сделка, представляемая кандидатом на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов, глав муниципальных округов и глав городских округов, необходимо учитывать следующее:

Во-первых, эту справку необходимо сдавать единовременно со всеми документами. В 2019 году на выборах губернатора региона кандидат от нашей партии забыл сдать эту справку, за что был снят с выборов.

Во-вторых, при заполнении данной Справки необходимо понимать, что в превышении расходов над доходами учитывается не общая сумма расходов, а каждая сделка в отдельности. Например, если совокупный доход кандидата и его супруги за три года составил один миллион рублей, но при этом было куплено два автомобиля по 900 тысяч рублей, то нет необходимости отражать данные сделки в Справке.

В-третьих, в 99% процентах случаев ИНН у детей есть и присваивается с рождения, несмотря на то, что родители могут об этом и не знать. Проверить ИНН можно на сайте налоговой (https://service.nalog.ru/inn.do).

Однако, если в Справке не указан ИНН супруга/ребенка, то это не является основанием для снятия с выборов. Так, в соответствии с апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.08.2018 г. № 8-АПГ18-18: «Между тем информация об ИНН отнесена, как это следует из Указа Президента Российской Федерации от 6 июня 2013 г. № 546, к сведениям о кандидате, его супруге и несовершеннолетних детях (раздел 1 справки), а не к сведениям об имуществе и расходах кандидата, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (разделы 2 и 3 справки).

Однако в силу положений пункта 3.1 статьи 33 и пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» неуказание сведений о кандидате, его супруге и несовершеннолетних детях не является самостоятельным основанием для отказа в регистрации кандидата».

В-четвёртых, если в отчётный период кандидат, его супруга (супруг) и несовершеннолетние дети не совершали указанных сделок, то в графе «Наименование имущества» раздела 2 справки проставляются слова «В течение последних трёх лет сделок по приобретению указанного имущества на сумму, превышающую общий доход кандидата и его супруги (супруга) за три последних года, не имелось» и остальные графы раздела 2 и графы раздела 3 не заполняются.

Если за соответствующий период была совершена какая-либо сделка, подпадающая под требования к указанию в данной Справке, то к ней необходимо приложить соответствующую копию договора купли/продажи имущества.

Таким образом, в ходе избирательной кампании необходимо более тщательно подходить к вопросу документации и проведению конференции. Итоговые документы конференции должны содержать требования, установленные законодательством. Также целесообразно более внимательно отнестись к подготовке документов кандидатов.

Главный юрисконсульт

Юридической службы ЦК КПРФ

А.В.Земляной.

Справка. Специальные сроки обращения в суд

Установлены, в частности, следующие специальные сроки обращения в суд за защитой избирательных прав граждан РФ с заявлением:

— об отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования — в течение 10 дней со дня принятия решения об итогах голосования (ч. 2 ст. 240 КАС РФ; п. 3 ст. 78 Федерального закона № 67-ФЗ);

— об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов — в течение трёх месяцев со дня официального опубликования результатов выборов (ч. 3 ст. 240 КАС РФ; п. 3 ст. 78 Федерального закона № 67-ФЗ);

— об отмене решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в случае его предварительного обжалования в вышестоящей избирательной комиссии — в течение пяти дней со дня принятия последней решения об оставлении жалобы без удовлетворения (ч. 4 ст. 240 КАС РФ; п. 2 ст. 78 Федерального закона № 67-ФЗ);

— об отмене регистрации кандидата или их списка — не позднее чем за восемь дней до дня голосования (в случае проведения голосования в течение нескольких дней подряд — не позднее чем за восемь дней до первого дня голосования) (ч. 5 ст. 240 КАС РФ; п. 5 ст. 78 Федерального закона № 67-ФЗ).

Подготовлены рекомендации

Образец

Главе городского

округа ___________И.П.Красновой

Адрес: ________________________

Уведомление

о проведении публичного мероприятия

В соответствии со статьёй 31 Конституции Российской Федерации, статьёй 7 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях или пикетированиях» (далее — Закон № 54-ФЗ), Законом __________ области № ______ от « » ______ 200_ г. «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия» уведомляем Вас о проведении публичного мероприятия на территории городского округа ______________ (далее — г.о. __________).

Цель публичного мероприятия: в День защитника Отечества почтить память и отметить роль воинов Красной (Советской) и Российской Армии и тружеников тыла в сохранении и преумножении нашей Родины, её великих традиций и достижений.

Форма: митинг с использованием быстровозводимых сборно-разборных конструкций, флагов, плакатов, транспарантов, с раздачей агитационных материалов, сбором подписей, с использованием звукоусиливающей аппаратуры. Предполагается проезд (остановка) к месту проведения автотранспорта ______ гос.номер _____, на котором будет осуществляться подвоз звукоусиливающих технических средств, элементов для монтажа/демонтажа быстровозводимой сборно-разборной конструкции.

Место проведения публичного мероприятия:

на территории г.о. __________ на части пешеходной зоны перед зданием, находящимся по адресу: Петровский бульвар, д. 3.

Дата проведения: 23 февраля 2022 г., время начала: 13.00, время окончания 14.30.

Предполагаемое количество участников: 100 человек.

Формы и методы обеспечения общественного порядка, организации медицинской помощи: у организатора мероприятия и уполномоченных им лиц будет иметься в наличии средства связи для оперативного оповещения вызова скорой помощи и полиции в случае возникновения ситуаций, опасных для здоровья участников публичного мероприятия и нарушения общественного порядка.

Организатор публичного мероприятия (далее — организатор):

ФИО, адрес: __________________, тел. ________________.

Лица, уполномоченные организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия (далее — уполномоченные по проведению публичного мероприятия): ФИО, ФИО.

Также сообщаем, что место проведения публичного мероприятия выбрано нами, поскольку находится в непосредственной близости от центральной части города, является местом встреч и прогулок его жителей и обладает необходимой транспортной доступностью.

Одновременно уведомляем Вас о том, что специально отведённые для публичных мероприятий места в г.о. ____________, находящиеся по адресам:

на ул. Ботаническая за домом № 23 на аллее заброшенного Громовского кладбища и в устье реки Ольховка на планируемый день и на планируемое время не отвечают требованиям законодательства, предъявляемым к специально отведённым местам.

Так, в вышеуказанных специально отведённых местах отсутствует возможность проведения публичного мероприятия из-за отсутствия на них объектов инфраструктуры, что лишает организаторов возможности подключения звукоусиливающих технических средств, отсутствует транспортная доступность для желающих участвовать в митинге, нет возможности посещения специально отведённых мест пожилыми людьми и инвалидами-колясочниками из-за крутизны спуска к устью реки Ольховка (не оборудованы спуски и подъезды к устью реки).

Для успешной реализации нормы пункта 6 части 3 статьи 7 Закона № 54-ФЗ об обеспечении организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи и санитарного обслуживания просим Вас согласно требованиям пункта 3 части 1 статьи 12 Закона № 54-ФЗ назначить уполномоченного представителя Администрации г.о. ____________ (далее — Администрация) и незамедлительно уведомить меня об этом.

В соответствии с требованиями пункта 5 части 1 статьи 12 Закона № 54-ФЗ Администрация обязана «обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи», то поддержание общественного порядка и безопасности граждан будет осуществляться уполномоченными на проведение публичного мероприятия в тесном взаимодействии с уполномоченным представителем Администрации и сотрудниками органов внутренних дел.

Для оказания неотложной (первой) медицинской помощи уполномоченные на проведение публичного мероприятия в тесном взаимодействии с уполномоченным представителем Администрации будут поддерживать связь с ГБУЗ «Больница скорой медицинской помощи».

Напоминаем, что согласно пункту 3.1 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.06.2019 г. № 24П «поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия могут осуществляться только на безвозмездной основе, а основную ответственность за охрану общественного порядка и безопасности граждан, оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи должны принимать на себя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления, уполномоченные представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, уполномоченные представители органов внутренних дел (пункты 3, 5 и 7 части 1 статьи 12, пункты 2 и 3 части 2 статьи 13, части 2 и 3 статьи 14, часть 3 статьи 18» Закона № 54-ФЗ).

Таким образом, санитарное обслуживание митинга является предметом компетенции Администрации, и организация санитарного обслуживания на организатора публичного мероприятия Законом № 54-ФЗ не возлагается.

Для соблюдения санитарных норм совместно с уполномоченным представителем Администрации организатором митинга будет обеспечено соблюдение дистанции между участниками митинга — 1,5 метра.

Дата подачи уведомления: « » февраля 2022 года.

Организатор публичного мероприятия

(подпись) фамилия, инициалы.

Уполномоченные на проведение публичного мероприятия

(подпись) фамилия, инициалы.

(подпись) фамилия, инициалы.

Примечание Юридической службы ЦК КПРФ:

— приведённые в образце обстоятельства проведения публичного мероприятия, названия (топонимика), адреса и ФИО являются условными и подлежат конкретизации.

Примерное административное

исковое заявление

______________________________ городской суд

________________ области

Адрес: ____________________________________

Административный истец:

ФИО: ____________________________________

Адрес: ____________________________________

E-mail: ___________________________________

Тел.: _________________________

Административный ответчик:

Администрация городского округа_____________

__________________________ области

Адрес: ____________________________________

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ

Я, ФИО, в соответствии с главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) обращаюсь в _____________________ городской суд _________ области (далее — ___________ суд) с настоящим административным исковым заявлением на неправомерные действия Администрации городского округа ____________ _____________ области (далее — Администрация), выразившиеся в отказе в согласовании проведения заявленного мною на 23 февраля 2022 года публичного мероприятия в форме митинга на площадке, расположенной по адресу: __________________ за зданием __________________ филиала ГАУ «МФЦ» (далее — Адрес), являющейся специально отведённым местом.

В обоснование своей позиции сообщаю следующее.

__.02.2022 г. мною, первым секретарём ______________ местного отделения КПРФ, в Администрацию согласно статье 7 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон № 54-ФЗ) с учётом постановления Губернатора __________ области от ___.12.2020 г. № _______ (далее — Постановление № ______), предоставляющего возможность организовывать массовые мероприятия численностью до 200 человек, было представлено уведомление о согласовании проведения 23 февраля 2022 года публичного мероприятия в форме митинга по Адресу с заявленной численностью до 100 человек с 12:00 до 14:00.

В данном уведомлении, со ссылкой на Постановление № ______, я указал, что Губернатором ________ области на территории _________ области разрешены массовые мероприятия численностью до ____ человек.

При этом проведение митинга предполагалось осуществить по Адресу на асфальтированной площадке на открытом воздухе, не в здании.

Однако, Администрация письмом от __.02.2022 г. № ___ (далее — Письмо) отказала мне в согласовании проведения указанного публичного мероприятия в форме митинга в связи со сложившейся на территории ___________ муниципального округа неблагоприятной эпидемиологической обстановкой, вызванной распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19).

Также в Письме содержатся ссылки на Постановление № ______ о введении с __.______.202_ г. на территории ________ области режима повышенной готовности и запрета на проведение публичных мероприятий до отмены этого запрета.

При этом в Письме без ссылок на нормативно-правовые акты Администрацией указано, что Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации рекомендовано в местах массового пребывания людей использовать индивидуальные средства защиты (маски).

Более того, Администрация в Письме подчеркнула невозможность обеспечить безопасность граждан во время проведения публичного мероприятия, не указав при этом, о какой безопасности идёт речь: эпидемиологической или же общественной безопасности, относящейся к компетенции правоохранительных органов.

Полагаю, что выраженный в Письме отказ Администрации в согласовании проведения заявленного на 23 февраля 2022 года митинга на площадке, расположенной по Адресу, а также само Письмо неправомерными и несоответствующими законодательству Российской Федерации по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция) в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 29 Конституции каждому гарантируется свобода мысли и слова. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

В силу статьи 31 Конституции граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Частью 1 статьи 15 Конституции определено, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции.

В силу части 2 статьи 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Из этих норм Конституции следует, что право граждан на проведение публичных мероприятий может быть ограничено только на основании федеральных законов. Законом, устанавливающим порядок реализации вышеуказанного права граждан, является Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях или пикетированиях» (далее — Закон 54-ФЗ, Закон о публичных мероприятиях).

Согласно статье 2 Закона № 54-ФЗ публичное мероприятие — это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является, в том числе свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны.

Согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.06.2018 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» (далее — ПВС № 28) судам следует учитывать, что в соответствии с частью 2.1 статьи 8, частью 3 статьи 12 Закона № 54-ФЗ органы публичной власти вправе отказать в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, когда уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с указанным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с названным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Также из пункта 9 ПВС № 28 следует, что при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействий), связанных с проведением согласительных процедур, судам следует исходить из того, что вмешательство органа публичной власти в право проведения мирных публичных мероприятий должно основываться на законе, быть необходимым и соразмерным преследуемой этим органом правомерной цели.

С учётом этого суду в каждом конкретном случае надлежит исследовать все выдвигаемые органом публичной власти доводы и представленные им доказательства, а также оценивать их на предмет наличия относимых и достаточных оснований для осуществленного вмешательства.

Из пункта 12 ПВС № 28 следует, что орган публичной власти обязан представить суду доказательства, подтверждающие наличие конкретных обстоятельств, препятствующих проведению публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время.

Согласно постановлению Правительства _________ области от « » _________ 20___ г. № ______, которым утверждён перечень единых специально отведённых или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера мест на территории ______________ области, на территории городского округа ________ таким местом является расположенная по Адресу площадка.

В соответствии с пунктом 4 Постановления № ______ допускается проведение спортивных, зрелищных, физкультурных, культурных, выставочных, просветительных мероприятий, мероприятий в сфере туризма и иных массовых мероприятий и посещение их гражданами при соблюдении условий, в том числе, если численность участников и зрителей не будет превышать 200 человек.

Следует также отметить, что Администрацией в Письме не дана оценка моему доводу, приведённому в моём уведомлении от __.02.2022 г., о возможности проведения публичного мероприятия с численностью до 200 человек с учётом пункта 4 Постановления № ___.

Таким образом, вывод Администрации о запрете на проведение на территории ____ области публичных мероприятий до отмены запрета, исходя из пункта 4 Постановления № _____, является необоснованным и противоречит вышеуказанному.

В отношении довода Администрации о том, что в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19) Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации рекомендовано в местах массового пребывания людей использовать индивидуальные средства защиты (маски), сообщаю, что Администрация не указывает соответствующий нормативно-правовой акт Главного государственного санитарного врача Российской Федерации и, кроме того, данное указание носит лишь рекомендательный характер.

Также Администрации было разъяснено, что митинг планируется провести на открытом воздухе с учётом социальной дистанции (1,5—2 метра).

С учётом изложенного я считаю, что Письмо № 286, фактически содержащее отказ в согласовании проведения заявленного мною на 23 февраля 2022 года публичного мероприятия в форме митинга на площадке, расположенной по Адресу, нельзя расценить как мотивированное в полном объёме, поскольку, в частности, противоречит пункту 4 Постановления № ____, не содержит мотивированной оценки моего довода о разрешенной Губернатором __________ области предельной численности на подобных мероприятиях до 200 человек, а также противоречит статье 11 Европейской Конвенции по правам человека от 04.11.1950 г. «О свободе собраний и объединений» (далее — Конвенция).

Стоит отметить, что у Администрации отсутствуют какие-либо претензии к формулировке, полноте необходимых сведений, отражённых в моём уведомлении от __.02.2022 г., соответственно данное уведомление соответствует законодательству Российской Федерации, а именно пункту 3 статьи 7 Закона

№ 54-ФЗ.

Российская Федерация как участник Конвенции признаёт юрисдикцию Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней, поэтому применение судами положений Конвенции должно осуществляться с учётом практики ЕСПЧ во избежание любого нарушения требований Конвенции.

В частности, согласно пункту 1 статьи 11 Конвенции каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

Так, в Постановлении ЕСПЧ по № 51165/08 «Милинов против Российской Федерации» (вынесено и вступило в силу 24.09.2019 г.) подчёркнуто, что, гарантированная пунктом 1 статьи 10 Конвенции свобода выражения мнения является одной из важнейших основ демократического общества и одним из основных условий для его прогресса и самореализации каждого человека. При условиях, указанных в пункте 2, принцип свободы выражения мнения применим не только к информации и идеям, которые благосклонно воспринимаются обществом или считаются им неоскорбительными либо воспринимаются с безразличием, но и к тем, которые оскорбляют, шокируют или возмущают общество. Таковы требования плюрализма, терпимости и необходимости придерживаться широких взглядов, без которых не может быть демократического общества. Более того, статья 10 защищает не только содержание высказываемых идей и информации, но также и форму, в которой они сообщаются. Как установлено в статье 10, из этой свободы могут делаться исключения, которые при этом должны толковаться ограничительно, а необходимость в каких-либо таких ограничениях должна быть установлена со всей убедительностью (пункт 46 постановления ЕСПЧ).

Таким образом, исходя из вышеуказанного, Администрация также препятствует жителям городского округа _________реализации принципа свободы выражения мнения.

Более того, в постановлении ЕСПЧ по жалобе № 48310/16 «Каблис против Российской Федерации» (вынесено 30.04.2019 г., вступило в силу 09.09.2019 г.), которым установлено нарушение статей 10, 11 и 13 Конвенции, указано, что в соответствии с Конвенцией государство может принимать меры общего характера, применимые к заранее определённым ситуациям, независимо от отдельных обстоятельств каждого дела, даже если это может привести к отдельным сложным случаям... Однако, общий запрет на демонстрации может быть оправдан, только если имеется реальная опасность того, что такие демонстрации приведут к беспорядкам, которые нельзя предотвратить менее строгими мерами. В этой связи власти должны учитывать последствие запрета на демонстрации, которые сами по себе не представляют опасности для общественного порядка. Только если ущерб от такой демонстрации, подпадающей под действие запрета, явно перевешивает соображения безопасности, оправдывающие издание запрета, и если нет возможности избежать таких негативных побочных последствий запрета посредством ограничения его пределов в отношении территориального применения и продолжительности, такой запрет может рассматриваться как необходимый в значении пункта 2 статьи 11 Конвенции (пункт 54 постановления ЕСПЧ).

В свою очередь, согласно размещённой в газете «Н-ская правда» публикации 15 февраля 2022 года в 12:00 в Сквере Победы у Стелы «Воинам-интернационалистам», расположенной по улице Коммунистической, состоится митинг, посвящённый Дню памяти о россиянах-участниках локальных войн и вооружённых конфликтов, исполнявших служебный долг за пределами Отечества. Как указано в данной газете: «приглашаются все желающие», то есть без ограничения численности участников этого массового мероприятия (речь идёт о мероприятии, проводимом администрацией).

Кроме того, 22 февраля 2022 года в здании «Культурно-досугового центра» состоится концерт, посвящённый Дню защитника Отечества, на котором предполагается присутствие значительного и неопределённого количества зрителей.

Исходя из указанного следует, что Администрация целенаправленно не согласовывает митинг 23 февраля 2022 года, ссылаясь на неблагоприятную эпидемиологическую обстановку, вызванную распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19), поскольку у меня как коммуниста имеются разногласия с позицией Администрации по ряду вопросов и, как следствие, Администрация завуалировано по причине пандемии (Covid-19) отказывает в проведении публичного мероприятия, игнорируя позицию Верховного Суда Российской Федерации и ЕСПЧ.

Стоит отметить, что из нормативно-правовых актов Губернатора ________ области и Главного государственного санитарного врача Российской Федерации не следует, что в момент нахождения граждан на открытом воздухе данные граждане обязаны использовать средства индивидуальной защиты (маски, респираторы).

Исходя из установленных обстоятельств, я делаю вывод о формальном рассмотрении моего уведомления от __.02.2022 г. и не обоснованном отказе в согласовании проведения митинга, поскольку конкретных обстоятельств, препятствующих проведению публичного мероприятия в заявленном мною месте и времени, Администрацией не представлено.

Одновременно сообщаю, что мною не пропущен 10-дневный срок со дня, когда мне стало известно об отказе Администрации в согласовании о проведении публичного мероприятия в форме митинга (Письмо Администрации датировано __.02.2022 г.).

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 1-5, 9-10, 19, 218-220 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ПРОШУ:

1. Признать действия Администрации, выразившиеся в отказе в проведении заявленного мною на 23 февраля 2022 года публичного мероприятия в форме митинга на площадке, расположенной по адресу: _________________, — неправомерными.

2. Обязать Администрацию согласовать публичное мероприятие в форме митинга 23 февраля 2022 года на площадке, расположенной по адресу: _________________.

3. Понесённые мною судебные расходы, в том числе в виде оплаты государственной пошлины, возложить на административного ответчика.

Приложения:

1. Доказательства отправки/получения копии административного искового заявления административным ответчиком на __ л. в 1 экз.

2. Копия адресованного в Администрацию уведомления от __.02.2022 г.

о проведении публичного мероприятия в форме митинга на __ л. в 1 экз.

3. Копия Письма Администрации на __ л. в 1 экз.

4. Квитанция об уплате государственной пошлины.

__.02.2022 г. (подпись) Фамилия, инициалы.

Рекомендации по подготовке и

проведению митинга 23.02.2022 г.

1. Подача уведомления за 10—15 дней до дня проведения публичного мероприятия, то есть с 7 по 11 февраля 2022 г.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ

«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях или пикетированиях» (далее — Закон № 54-ФЗ, Закон о публичных мероприятиях) уведомление о проведении публичного мероприятия подаётся его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления (далее — Администрация) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия.

2. Получение ответа от Администрации.

3. В случае отказа в проведении публичного мероприятия или необоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия обратиться в суд с административным исковым заявлением с требованием об обязании Администрации согласовать публичное мероприятие.

4. В случае получения обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия продолжить переписку с Администрацией до достижения нужного результата. При отсутствии нужного результата обратиться в суд с административным исковым заявлением.

5. Руководствоваться тем, что административное дело об оспаривании законности решения органа власти подлежит рассмотрению в максимально короткие сроки, позволяющие принять решение до дня проведения публичного мероприятия, но не позднее 10 дней со дня поступления в суд административного искового заявления (часть 4 статьи 226 КАС РФ).

6. При отказе в удовлетворении административного искового заявления незамедлительно подать апелляционную жалобу на постановление суда 1 инстанции: апелляционная жалоба, поступившая на решение суда по административному делу об оспаривании решения органа власти до дня проведения публичного мероприятия, подлежит немедленному принятию к производству и рассмотрению с целью вынесения апелляционного определения не позднее дня, предшествующего дню проведения публичного мероприятия (часть 3 статьи 305 КАС РФ).

7. Руководствоваться пунктом 10 Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 26.06.2018 г. № 28 о том, что «если в течение 3 дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия органом публичной власти не доведено до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия или предложение об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, публичное мероприятие может расцениваться как согласованное, в том числе при возникновении вопроса о привлечении лица к предусмотренной законодательством ответственности, за исключением случая, когда организатор уклоняется от получения соответствующего предложения (пункт 2 части 1 статьи 12»

Закона № 54-ФЗ).

8. Организатор публичного мероприятия и лица, уполномоченные организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия, должны иметь в ходе его проведения отличительные знаки.

9. Должен быть подготовлен регламент публичного мероприятия, с которым должны быть ознакомлены участники публичного мероприятия.

При возникновении вопросов, просьба обращаться к юристу ЦК, курирующему регион:

ЦФО — Мозгова Ирина Михайловна 8 (977) 949-41-52;

СЗФО — Романов Виктор Юрьевич 8 (963) 773-60-64;

ПФО — Земляной Алексей Владимирович 8 (977) 260-75-47;

СКФО и ЮФО — Созаруков Мурат Магометович 8 (926) 685-49-93;

УрФО и СФО — Арутюнян Геворг Артурович 8 (965) 154-28-44;

ДФО — Федорович Александр Владиславович 8 (926) 337-30-23.

Все эти документы (образец уведомления о проведении публичного мероприятия, примерное административное исковое заявление и рекомендации) подготовлены Юридической службой ЦК КПРФ.

Версия для печати