Ю.П.Синельщиков. В борьбе с коррупцией

СИНЕЛЬЩИКОВ ЮРИЙ ПЕТРОВИЧ, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, фракция КПРФ.

Что такое коррупция? Ответ на этот вопрос содержится в российском законодательстве. Говоря языком юриста, коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. (См.: Федеральный закон о противодействии коррупции № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г.).

Борьба с коррупцией — проблема не только внутригосударственного, но и международного права. 8 марта 2006 года Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. После этого, в 2008—2013 годах был принят ряд федеральных законов («О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и др.) и поправок к ним, приводящих антикоррупционное законодательство РФ в соответствие с этой Конвенцией. В частности, государственные и муниципальные служащие, а также кандидаты на эти должности теперь должны представлять сведения о своих доходах и об имуществе (при этом должны подавать декларации как на себя, так и на ближайших родственников); банки обязаны предоставлять информацию о движении средств на счетах чиновников; введён строгий контроль над финансируемой из-за рубежа политической деятельностью; парламентариям запрещено иметь недвижимость или банковские счета за рубежом.

31 июля 2008 года Д.Медведев, тогда он был Президентом РФ, утвердил Национальный план противодействия коррупции, 25 декабря 2008 года подписал Федеральный закон «О противодействии коррупции», 13 апреля 2010 года утвердил Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 годы. Позднее такие планы принимались на 2012—2013 годы и на 2014—2015 годы. Ныне действует Национальный план на 2016—2017 годы, который утверждён Президентом РФ В.Путиным.

Однако предпринимаемые меры хотя и дали эффект, но, к сожалению, весьма скромный. По статистике число взяток в России сокращается, однако средний размер взятки увеличивается. В условиях наступления государства на коррупцию чиновники не хотят рисковать по мелочам.

По сведениям международной организации Transparency International, Россия по уровню чистоты от коррупции среди чиновников публичного сектора в текущем 2016 году занимает 119 место. В 2015 году Россия находилась на 136-й строчке рейтинга — рядом с такими странами, как Нигерия и Ливан.

Ущерб от коррупционных преступлений в стране в 2015 году составил свыше 43 млрд. рублей. В 2014 году он был на 4 млрд. меньше. Наибольшую часть осуждённых за получение взятки — 44% — составляют государственные и муниципальные служащие, 23% — работники правоохранительных структур, 12% — работники образования.

В стране покупается и продается всё: от оценок в школе до покупки места депутата в Государственной Думе РФ (место во фракции «Единая Россия» на выборах 2011 года, согласно материалам уголовного дела по обвинению депутата Госдумы К.Ширшова, предлагалось купить за несколько миллионов долларов).

По данным Счётной палаты РФ, особому коррупционному риску подвержены сферы управления государственным имуществом, процедуры приватизации государственной и муниципальной собственности, контрактная система в сфере государственных закупок. Серьёзным элементом коррупции является офшорная экономика, используются низконалоговые юрисдикции с целью получения необоснованных преференций. (См. выступление председателя Счётной палаты Российской Федерации Т.Голиковой на четвёртом Евразийском антикоррупционном форуме «Предупреждение коррупции: новые подходы»; http://audit.gov.ru/structure/golikova-tatyana-alekseevna/speeches/21444/).

Однако имеющиеся официальные сведения о распространённости коррупции не отражают действительности. По мнению правоохранителей-практиков, в стране регистрируется не более 0,5% всех взяток.

В странах, где коррупция была потеснена, главными в её преодолении явились следующие методы: 1) создание специализированных государственных структур по борьбе с коррупцией; 2) расширение контрольных функций парламента; 3) ужесточение наказаний за коррупционные преступления; 4) создание законодательной базы для использования экономических инструментов и санкций для борьбы с коррупцией; 5) преодоление политического монополизма в стране, как условия успешной борьбы с коррупцией.

Создание специализированных

государственных структур

Ещё 3 декабря 2013 года Указом Путина образовано Управление Администрации Президента РФ по вопросам противодействия коррупции. Управление занимается аналитическо-правовой работой (контролирует выполнение указов президента, законов в сфере противодействия коррупции и т. д.), отвечает за международное сотрудничество в таких организациях, как ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией), анализирует сведения о доходах и расходах должностных лиц высокого уровня, проводит антикоррупционные проверки. Судя по всему, президент постоянно занимается вопросами деятельности управления по вопросам противодействия коррупции, руководит законотворческой политикой в этой сфере. По инициативе президента, решаются вопросы о судьбе мздоимцев из числа высших должностных лиц.

Но желание сделать так, чтобы первое лицо государства управляло всем лично, в том числе и этими процессами, ведёт к бюрократизму и заформализованности. В этой связи обращает на себя внимание упомянутый выше Национальный план противодействия коррупции на 2016—2017 года. В плане и Указе президента, которым он утверждён, предусмотрено представление за два года различными министерствами и ведомствами 36 докладов по самым различным позициям плана, причём в этом списке не только Правительство, МВД, Минюст, МИД и Центробанк, но и Союз журналистов России, общество «Знание» и Ассоциация юристов России.

Очевидно, что борьбу с коррупцией должна координировать, организовывать и вести специальная правоохранительная структура. Понятно, что эту структуру в России власти не создают из-за опасения того, что она станет над всеми. Но если сложно создать такое ведомство, то не следует ли её полномочия возложить на прокуратуру, ведь прокуратура по закону координатор правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью. Однако опасение перед тем, что в стране вырастет правоохранительный монстр привёл к тому, что в 2007 году Федеральным законом № 87-ФЗ от 5 июня 2007 года у прокурора отобрали большинство полномочий в сфере надзора за следствием и передали их непосредственным руководителям следственных органов. Меры по ограничению полномочий прокуроров в этой сфере предпринимались и позже.

Именно это обстоятельство привело, на наш взгляд, к значительному росту злоупотреблений и коррупции в правоохранительных органах. Сегодня судьбу уголовного дела следователь решает совместно со своим непосредственным начальником, с которым порой пьёт водку и ходит в баню, а какой либо вневедомственный контроль в виде прокурорского надзора здесь фактически отсутствует. Примером тому небезызвестное дело на руководящих работников столичного главка СК РФ. Взяты под стражу первый заместитель руководителя столичного главка Д.Никандров, начальник службы собственной безопасности этого ведомства М.Максименко и его заместитель А.Ламонов. Они обвиняются в превышении должностных полномочий и получении взяток от представителей криминального сообщества.

Другим примером правоохранительного беспредела в условиях отсутствия элементарного прокурорского надзора является дело задержанного за взятку и злоупотребления руководителя одного из подразделений МВД РФ Д.Захарченко, у которого в ходе обыска изъяты миллиарды рублей.

Как справедливо отмечается в последнем годовом докладе уполномоченного по правам человека в РФ, «самым опасным и драматическом фактором, нивелирующим борьбу с коррупцией и подчас загоняющим эту борьбу в тупик, является коррупционная коррозия самой правоохранительной системы и разного рода надзорных и проверяющих органов. Как следствие — техногенные и иные катастрофы, обвалы производственных конструкций, обрушения зданий, прорыв теплотрасс, аварии на дорогах, отравления недоброкачественной пищей, пожары и многие другие трагедии, приводящие к человеческим жертвам». (https://rg.ru/2016/03/24/ombudsman-doklad-dok.html).

Группа депутатов фракции КПРФ (Г.А.Зюганов, И.И.Мельников, С.Н.Решульский, Ю.П.Синельщиков, В.Г.Соловьев) ещё 31 августа 2015 года внесли в Государственную Думу законопроект, предусматривающий расширение полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве. Согласно законопроекту, прокурор наделяется правом принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела; принимать к производству и расследовать уголовные дела; давать следователю обязательные письменные указания; отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ; приостанавливать или прекращать производство по любому уголовному делу.

Но этот весьма необходимый нашему уголовному процессу законопроект уже полтора года лежит без движения в профильном комитете Госдумы.

В действующем 7 созыве Государственной Думы коммунисты намерены добиваться расширения полномочий и независимости прокуратуры как наиболее значимого органа борьбы с коррупцией.

Расширение контрольных функций парламента

Как известно, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Палаты Федерального Собрания РФ осуществляют парламентский контроль, одной из целей такого контроля является противодействие коррупции (п. 5 ст. 2 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»). Однако ни Государственная Дума, ни Совет Федерации всё ещё не совершили ни одного заметного действия в этой сфере.

В шестом созыве Государственной Думы фракция КПРФ трижды ставила вопрос о возбуждении парламентского расследования в отношении бывшего министра обороны А.Сердюкова. Подготовить соответствующее обращение и сделать доклад на пленарном заседании Госдумы фракция КПРФ поручала автору этих строк. В первом случае из трёх слушаний за парламентское расследование проголосовали 214 депутатов, включая двух депутатов от «Единой России». Остальные депутаты-единороссы по этому вопросу не голосовали. В итоге решение так и не было принято. Говоря о необходимости расследования указанных обстоятельств именно парламентом, нами обращено внимание на то, что правительство, исполнительные органы власти не горели желанием объективно разобраться во всем происшедшем.

Сразу после отставки Сердюкова 6 ноября 2012 года председатель Правительства Российской Федерации Д.Медведев заявил, что Сердюков был «эффективным министром обороны», осуществлявшем масштабное реформирование Вооружённых сил. Глава кабинета посчитал естественным, что серьёзные преобразования сопровождаются ошибками. (См.: http//ria.ru/politics/20121106/909764696.html).

Уголовные дела по «Оборонсервису», к которым так или иначе причастен Сердюков, насчитывают около 40 эпизодов преступной деятельности, ущерб от них, по данным следствия, превышает 16 миллиардов рублей. Большинство деяний связаны с продажей Министерством обороны либо сдачей в аренду по распоряжению Сердюкова имущества Министерства обороны РФ под видом непрофильного. Стоимость имущества по этим объектам занижалась в 2—3 раза, а в случае продажи комплекса зданий Центрального проектного института связи Минобороны стоимость занижена в несколько десятков раз.

Целями парламентского расследования являлись: 1) уяснение причин и условий, способствующих фактам грубого нарушения финансовой дисциплины в Министерстве обороны РФ, оказание содействия Правительству РФ в устранении этих обстоятельств; 2) информирование общества о действительной роли Сердюкова в грубых нарушениях финансовой дисциплины в оборонном ведомстве и об обстоятельствах, которые этим нарушениям способствовали; 3) выявление лиц, в интересах которых осуществлялись хищения в оборонном ведомстве, ибо, как видно из материалов уголовного дела по обвинению соучастницы Сердюкова Е.Васильевой, руководительница имущественного департамента военного ведомства (далее привожу «Российскую газету») с группой сообщников специально выбирала самые ликвидные активы аффилированных с министерством компаний. А потом судьба таких «приговорённых» объектов была одинакова. Выбранные активы сбывались исключительно своим гражданам и организациям по заниженной стоимости. Причём зачастую занижение исчислялось десятками миллионов рублей. (См.: Российская газета, 24 апреля 2015 г.).

В прессе высказывается мнение, что такими покупателями могли быть чиновники, занимающие высокие посты. Элементарная справедливость требует, чтобы к этим лицам были бы применены меры воздействия, хотя бы дисциплинарного характера. Некоторые полагают, что оглашение списка тех, кто стал обладателем криминального имущества, иначе говоря, тех, кто по существу стал соучастником преступной деятельности Сердюкова и Васильевой, может, якобы, дестабилизировать общество. Убеждён, что ничего подобного не произойдёт, а авторитет парламента да и власти в целом значительно возрос бы в случае проведения парламентского расследования.

Отмечу, что после вступления в силу Закона о парламентском расследовании от 27 декабря 2005 года в стране на основании этого закона парламентское расследование проводилось один раз. Это — расследование аварии, произошедшей на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года.

Почему? Одна из причин того, что парламентские расследования в стране не проводятся, обусловлена тем, что закон регламентирующий эту деятельность, несовершенный, куцый и недемократичный.

Многие юристы отмечают, что в Законе «О парламентском расследовании…» есть несколько положений, которые реально его нейтрализуют. В законе выведена из сферы парламентских расследований деятельность Президента, а в действительности это и деятельность его Администрации. Инициатива парламентского расследования фактически должна исходить от обеих палат Федерального Собрания, расследование должно осуществляться общей комиссией, а результаты становятся реальными, если они утверждены обеими палатами. Следовательно, воля одной палаты может нейтрализовать как саму возможность парламентского расследования, так и его конечную цель и эффективность. (См.: Авакьян С. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестник МГУ, сер. 11. Право. 2006. № 2. С. 17). Думаю, эти обстоятельства и являются причиной того, что за время действия закона проведено всего одно расследование.

Ещё во время обсуждения Закона «О парламентском расследовании…» в 2005 году оппозиционные депутаты разных политических взглядов высказывали уверенность в том, что такая процедура до невероятности осложнит проведение расследований и сделает их вовсе невозможными. Коммунист Илюхин, назвавший закон «фикцией, попыткой оформления полного абсолютизма президента», был уверен, что единороссы нанесли очередной «удар по авторитету и значимости» парламента. «У нас и так полномочия куцые, а они их ещё раз кастрировали», — заявил он. (http://www.kommersant.ru/doc/630057).

Примечательно, что известный немецкий социолог конца XIX — начала XX века М.Вебер, один из инициаторов введения института парламентских расследований в Германии, отмечал: в «связи с тем, что в парламентской демократии оппозиция имеет чрезвычайно слабую возможность влиять на правительственное большинство, оппозиции необходимо предоставить оружие в виде парламентских расследований в этой неравной борьбе». (Цит. по: Коврякова Е.В. Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ) // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 143).

По-видимому, с учётом этого в Бундестаге ФРГ право назначать комиссию по расследованию является прерогативой парламентского меньшинства, особенно в случаях, когда критике подвергаются правительство и аппарат управления. (См.: Скопов А.В. Проблемы парламентского расследования: зарубежный опыт и законодательство России // Государство и право. 2009. № 2. С. 109).

В целях повышения эффективности парламентских расследований учёные-правоведы предлагают: существенно расширить круг объектов парламентского расследования, включив в их число любые обстоятельства и события, связанные с политической и правовой оценкой деятельности государственных и муниципальных органов, их должностных лиц; упростить процедуру возбуждения парламентского расследования; наделить членов парламентских комиссий процессуальными полномочиями, включая право производства осмотров, привлечения специалистов, назначения экспертиз; установить процессуальные основы и формы сотрудничества парламентских комиссий с правоохранительными органами — Генеральной прокуратурой и Следственным комитетом РФ; ввести правило о том, что Итоговый отчёт парламентской комиссии по расследованию должен быть поводом к возбуждению уголовного дела, в случае направления его в правоохранительное ведомство. (См.: Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Институт парламентского расследования в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект // Юридический мир. № 10. 2003. С. 66—70).

Депутаты-коммунисты Государственной Думы поддерживают эти предложения и намерены настаивать на их реализации в cедьмом созыве Государственной Думы.

Ужесточение наказаний

за коррупционные преступления

В 2011 году руководители государства провозгласили необходимость усиления уголовной ответственности за взятки. В этих целях в ст. 290 Уголовного кодекса РФ внесены изменения, предусматривающие в качестве основной меры наказания штраф в размере кратным полученной взятки. В зависимости от квалификации взятки такое наказание может быть от десятикратной до стократной суммы взятки. Стократный размер штрафа может иметь место при взятке свыше одного миллиона рублей.

Тогда инициаторы этого закона провозгласили, что якобы отсидкой в колонии взяточника не напугаешь, а вот наказание рублём на корыстолюбивых мздоимцев повлияет. Однако, вопреки ожиданиям, это новшество пришлось по нраву нечестным чиновникам, ибо, во-первых чиновник панически боится именно мест лишения свободы (в отличии от вора, хулигана, убийцы) и взамен отсидки он готов отдать всё, в том числе пойти на любой штраф; во-вторых, оказалось, что штраф с мздоимцев в большинстве случаев не взыщешь, ибо к моменту вынесения приговора он обычно оказывается без зарплаты и имущества (в силу разнообразных изощрений). По данным Верховного Суда РФ, по стране удаётся взыскать лишь 13% таких штрафов.

Законодатель в лице «Единой России» этим законом существенно облегчил участь крупных взяточников, а сейчас в Кремле прорабатывается предложение о том, как облегчить положение и мелких взяточников. В этой связи бывший руководитель Администрации Президента РФ С.Б.Иванов выступил с предложением рассмотреть вопрос о введении отдельного состава преступления, устанавливающего ответственность за дачу или получение взятки в сумме до 10 тысяч рублей. В качестве наказания за такие правонарушения, он считает, можно установить штрафы и исполнительные работы, отменив существующее наказание в виде лишения свободы на срок до трёх лет, а расследование таких преступлений проводить в форме дознания с определением их подсудности мировыми судьями. Иванов внёс это предложение также в связи с тем, что статистика показывает: в подавляющем большинстве приговоров по даче или получению взятки объём взятки составляет менее 10 тысяч рублей.

На наш взгляд, это предложение никак не вписывается в борьбу с коррупцией. После такого нововведения чиновники, систематически берущие понемногу, могут вздохнуть с облегчением. Ведь для них будет главным не брать в один приём более 10 тысяч рублей. К тому же договариваться о судьбе уголовного дела с дознавателем из отделения полиции и мировым судьей будет намного проще, чем со следователем следственного комитета и судьёй районного суда, которые сейчас разрешают эти дела.

Следует отметить, что до декабря 2003 года уголовный закон предусматривал возможность применения конфискация имущества в качестве дополнительного вида наказания за корыстные, тяжкие и особо тяжкие преступления. Однако принятый в 2003 году Федеральный закон № 162-ФЗ исключил из уголовного законодательства конфискацию имущества как вид уголовного наказания. Изменения, как указывалось в пояснительной записке к законопроекту, были введены под предлогом «весьма низкой эффективности такого вида наказания». Это утверждение не соответствовало действительности, поскольку в России к конфискации имущества ежегодно приговаривалось 20—25 тысяч человек.

Отказ от конфискации имущества, как вида наказания, создал коллизии между отечественным уголовным законодательством и рядом общепризнанных международно-правовых актов, прямо предусматривающих применение конфискации к лицам, совершившим преступления. (См.: Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г., Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма от 16 мая 2005 г.).

Под влиянием этих обстоятельств 27 июля 2006 года Федеральным законом № 153-ФЗ Уголовный кодекс РФ дополнен главой 15.1 «Конфискация имущества», нормы которой позволяют частично использовать институт конфискации не в качестве наказания, а как иной меры уголовно-правового характера. Однако возможности применения такой конфискации весьма ограничены, так как речь идёт лишь об имуществе, полученном осуждённым в результате совершения преступления, а также о доходах, полученных от этого имущества.

Фракция КПРФ в Государственной Думе полагает, что ответственность в отношении любых взяточников должна быть усилена. В этих целях депутатами фракции шестого созыва (А.Д.Куликов, Ю.П.Синельщиков) в Госдуму внесён законопроект, предусматривающий возвращение в уголовное законодательство Российской Федерации института конфискации имущества как дополнительной меры наказания за совершение тяжких и особо тяжких преступлений в случаях, прямо указанных в соответствующих статьях Уголовного кодекса РФ. Однако законопроект уже несколько месяцев «пылится» без движения в профильном комитете Госдумы, большинство в котором составляют депутаты от «Единой России».

Кардинальным решением проблемы борьбы с коррупцией мог бы стать подготовленный автором этой статьи и внесённый ещё 1 апреля 2014 года депутатами фракции КПРФ (Г.А.Зюганов, А.Д.Куликов, И.И.Мельников, С.П.Обухов, В.Ф.Рашкин, С.Н.Решульский, Ю.П.Синельщиков, В.Г.Соловьёв, А.А.Андреев, А.В.Корниенко) законопроект о реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной законом Российской Федерации от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ.Ст. 20 этой Конвенции предусматривает: «При условии соблюдения своей Конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

Данная статья, как и Конвенция в целом, действует применительно к Российской Федерации в полном объёме. Однако перенести текст Конвенции дословно в одну из статей Уголовного кодекса Российской Федерации невозможно, так как это положение будет противоречить ст. 49 Конституции Российской Федерации, закрепившей положение о том, что обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (презумпция невиновности).

Законопроект предлагает наиболее оптимальный вариант реализации ст. 20 Конвенции путём изменения статей 14, 140 и других статей УПК РФ без внесения каких-либо изменений в ст. 49 Конституции. Суть состоит в следующем.

В настоящее время ч. 2 ст. 140 УПК РФ предусматривает одно основание для возбуждения уголовного дела — наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Другим таким основанием в соответствии с законопроектом должно стать наличие данных, свидетельствующих о значительном увеличении имущества должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Таким значительным увеличением имущества предлагается признать превышение, составляющее один миллион рублей.

В ходе расследования дела будут устанавливаться источники приобретения лицом имущества и решаться вопрос о привлечении его в качестве обвиняемого по статьям Уголовного кодекса РФ.

Законопроект нашёл поддержку в юридических кругах и имеет шансы быть принятым.

Ещё одной мерой, направленной на ужесточения наказаний за коррупционные преступления, могло бы стать упрощение процедуры привлечения к уголовной ответственности лиц, обладающих уголовно-правовым иммунитетом. На практике уголовные дела в отношении депутатов, судей, прокуроров, следователей и других лиц, обладающих таким иммунитетом, зачастую расследуются и рассматриваются годами, эти лица скрываются от суда и следователя за границей, а их имущество, подлежащее аресту, не удаётся своевременно отыскать и изъять.

На борьбу с такими явлениями будет направлен законопроект о внесении изменений в УПК РФ, который фракция КПРФ предполагает внести в Госдуму до конца 2016 года.

Создание законодательной базы

для использования экономических инструментов и

санкций для борьбы с коррупцией

На заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ 26 января 2016 года В.Путин сказал: «Важный вопрос — компенсация ущерба, причинённого коррупционерами. По статистике, из 15,5 миллиарда рублей, подлежащих взысканию по делам о коррупции, в прошлом году удалось вернуть только 588 миллионов рублей. Согласитесь, это достаточно скромная сумма».

Председатель Совета С.Б.Иванов на том заседании заявил: «Очевидно, что нужно создавать гражданско-правовые механизмы взыскания сомнительного имущества при его выявлении в ходе расследования коррупционных уголовных дел. Речь идёт о таком имуществе, в отношении которого возникают сомнения в законности приобретения с учётом доходов должностного лица. В случае если будет установлено существенное расхождение между доходами и расходами в период нахождения лица на госслужбе, его увольнение не может служить препятствием для обращения в суд с подобными исками — о возмещении ущерба».

Однако могу заметить, что вопрос этот в законодательстве уже решён. Федеральным законом от 3 декабря 2012 года №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» прокурорам предоставлено право обращаться в суд с заявлением об обращении в доход государства имущества должностного лица, в отношении которого не предоставлено сведений, подтверждающих приобретение этого имущества на законные доходы.

Вместе с тем сегодня в реализации закона возникают серьёзные трудности, о чём свидетельствует и статистика. В первом полугодии текущего года всеми прокурорами РФ направлено в суд лишь 11 таких заявлений. Проблема в том, что иски прокурор может предъявить лишь на основе материалов проверок, которые приводятся в отношении чиновника его начальниками. В сложившейся ситуации необходимо расширить полномочия прокурора с тем, чтобы он предъявлял иски не только по материалам контролирующих структур, но и по материалам собственных прокурорских проверок. Однако на сегодня прокурор не обладает необходимыми ему для этого полномочиями.

Сдерживанию коррупции будет также способствовать усиление контроля за оттоком капитала за рубеж. В 2015 году такой отток хотя и снизился по сравнению с предшествующим годом, однако составил колоссальную сумму — 56,9 млрд. долл. США. Заслоном к этому могли бы послужить меры по сокращению числа банков в стране. На сегодня их 733. По мнению специалистов в банковской сфере, стране достаточно иметь 5—10 банков. Это способствовало бы сокращению мошенничества и расхищения государственных средств с использованием банковских структур.

Кроме того, действующее законодательство предусматривает весьма широкие возможности для доступа к банковской тайне различных контролирующих и иных государственных органов. Перечень государственных органов, имеющих доступ к банковской тайне, составляет около 30 наименований. Вместе с тем Закон «О банках и банковской деятельности» не представляет право прокурорам получать справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан при осуществлении прокурорами их полномочий, предусмотренных Федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и другими законами. В целях устранения этого пробела в законодательстве автором настоящей статьи подготовлен соответствующий законопроект который ещё в 2014 году внесён в Государственную Думу группой депутатов. Однако законопроект опять же находится в профильном комитете, которым руководит фракция «Единая Россия», как говорят, «под сукном».

Преодоление политического монополизма в стране,

как условие успешной борьбы коррупции

Особое положение в осуществлении законодательной и контрольной функций Госдумы седьмого созыва принадлежит оппозиции. Численность оппозиционных депутатов в составе Думы существенно уменьшилась по сравнению с предыдущим созывом и составила менее четверти от всей численности парламента. Фракция КПРФ, состав которой сократился с 92 до 42 депутатов, утратила важные полномочия и прежде всего — право ставить вопрос о проведении парламентских расследований, а также обращения в Конституционный Суд РФ с правом требовать проверки конституционности тех или иных законов.

Но политической оппозиции в демократическом государстве должна быть гарантирована деятельность. Это — в интересах всех политических сил. (См.: Васильева С. Институционализация парламентской оппозиции как гарантия представительной демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 3. С. 15).

Учёный-юрист Ю.С.Гамбаров в начале XX века писал, что «система парламентаризма есть представительство партий… но (парламентаризм) предполагает лишь объединение существующих партий для совместного политического действия в две противостоящие коалиции, из которых одна должна управлять, а другая контролировать». (Цит. по: Салихов Д.Р. Оппозиция в России: есть ли она de jure? http://cyberleninka.ru/article/n/oppozitsiya-v-rosii-est-li-ona-de-jure).

Современные авторы отмечают, что «политическая система устойчива и сильна тогда, когда сильная власть ограничена сильной оппозицией, оппозицией, которая имеет шанс прийти к власти». (Костюков А.Н. Конституционное обеспечение политической конкуренции // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран. Материалы междунар. науч. конф. / Отв. ред С.А.Авакьян. 2010. С. 97).

Одной из проблем борьбы с коррупцией выступает существующее у нас в стране полное слияние правящей партии (а значит и её фракции в Госдуме) с Правительством. Это правящее страной мощное объединение в законотворческой деятельности чаще ориентируется на учёт интересов крупных собственников, а не простых граждан.

Поэтому бедой нашего парламента являются манипуляции думского большинства с законопроектами оппозиции, касающимися борьбы с коррупцией. Здесь прослеживаются попытки заволокитеть прохождение законопроекта либо «зарубить» его «на корню», без «лишних» обсуждений, независимо от того, хорош этот законопроект или плох. Многие законопроекты оппозиции лежат без движения годами, а из рассмотренных оппозиционных законопроектов в 6 созыве 75% были отклонены, в то время как среди законопроектов «Единой России» было отклонено лишь 40%. Могут сказать, что такая разница является нормой в условиях, когда одна партия правящая, а вторая оппозиционная. Однако я обращаю внимание на эту статистику в связи с тем, что правящее большинство ни в одном случае отклонения законопроекта оппозиции даже не пыталось её понять, внимательно выслушать, попытаться найти компромисс с думским меньшинством. Подчёркиваю, ни в одном случае!

К тому же члены оппозиционных сил никак не участвуют в процедуре прохождения законопроектов в Совете Федерации. Этот беспартийный орган, фактически явлется однопартийным, одобряет практически все поступившие к нему законопроекты. По справедливому замечанию некоторых авторов, верхняя палата российского парламента «в целом отражает не столько региональные интересы, сколько интересы отдельных элитных группировок: олигархов, корпораций и губернаторского корпуса, федеральной исполнительной власти». (Медушевский А.Н. Совет Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Смирнягин Л.В. — М.: Институт права и публичной политики. 2003. С. 413).

На вопрос «что делать?» я бы коротко ответил так: в седьмом созыве Государственной Думы предоставить оппозиции в российском парламенте такой правовой статус, который заставил бы правящую партию считаться с ней. Обращаю внимание на то, что, невзирая на неоднократные попытки оппозиции, до сих пор не принят закон об основных гарантиях оппозиционной деятельности. С 1996 года попыток было три, но ни одна из них не увенчалась успехом. Один из законопроектов, будучи принятым Государственной Думой и одобренным Советом Федерации в 1997 году, был отклонён тогдашним Президентом Б.Ельциным.

В Российской Федерации назрела не только потребность создания системы гарантий для оппозиции, но, и возможно, неких ограничений для правящих сил. Эта своеобразная система «сдержек и противовесов» должна реально работать. Только при этом условии успешная борьба с коррупцией в РФ станет реальностью, а не ориентиром развития. (См.: Салихов Д.Р. Указ. соч.).

Примечательна в этой связи Резолюция ПАСЕ 1601 (2008), которая призывает страны искать механизмы институционализации оппозиции.

В ней говорится: «Предоставление парламентской оппозиции статуса, наделяющего её определёнными правами, способствует эффективности представительной демократии и уважению политического плюрализма, обеспечивая, таким образом, поддержку граждан и их доверие к нормально функционирующим институтам» (п. 5). Ассамблея предлагает парламентам определить статус оппозиции в парламенте, опираясь на приведённые в этом документе принципы. Особого внимания с точки зрения борьбы с коррупцией для нас заслуживают следующие из них:

— представители оппозиции имеют право потребовать создания комитета по расследованию фактов коррупции и иных фактов и войти в его состав; такое решение принимается при наличии кворума в одну четверть членов; представитель оппозиции назначается председателем или докладчиком каждого такого комитета по расследованию;

— председательство в комитетах и комиссиях, отвечающих за мониторинг деятельности правительства по бюджету и финансам, по надзору за деятельностью правоохранительных органов, аудиторской комиссии должно предоставляться представителю оппозиции;

— представители оппозиции имеют право требовать проведения анализа Конституционным Судом законопроектов или иных парламентских актов на предмет их соответствия Конституции до их принятия;

— представители оппозиции должны иметь беспрепятственный и приемлемый доступ к средствам массовой информации, включая государственные радио и телевизионные каналы, а также к источникам информации.

Российские эксперты указывают также на необходимость установления права второй по численности фракции в Государственной Думе формировать теневой кабинет, в обязанность которому вменялась бы разработка законопроектов, альтернативных правительственным. (См.: Алебастрова И.А. Проблемы профессионализации институтов народного представительства // Российская государственность в начале ХХI века: тенденции, проблемы, перспективы. Материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, управление — 2008», ч. 1 / Отв. ред. С.И.Некрасов. — М., 2008. С. 73).

Заслуживают внимания предложения об установлении следующего правила. Если фракции, составляющие меньшинство, единогласно выступают против предлагаемого большинством решения, то последнее не может считаться принятым, даже при наличии простого и (или) квалифицированного большинства голосов парламентариев. Эта процедурная мера направлена на побуждение депутатов, состоящих в доминирующей по численности фракции, продолжать искать компромисс, проводить согласительные переговоры с политическим меньшинством. (См.: Васильева С.В. Институционализация парламентской оппозиции как гарантия представительной демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 3, С. 14 и сл.).

Депутаты оппозиции должны обладать расширенным правом критики министров и других должностных лиц исполнительной власти. Пределы допустимой критики в отношении Правительства должны быть шире, чем в отношении рядового гражданина. Правительство должно отвечать на неоправданные нападки оппонентов не уголовным преследованием, а другими средствами. (См.: Кузьминых Н.В. Проблемы реализации права на оппозиционную деятельность // Российский юридический журнал. 2008. № 2. С. 74). С момента занятия государственной должности чиновник сознательно ставит себя в такое положение, при котором его профессиональная деятельность становится предметом обсуждения и оценки депутатов и иных граждан. Ограничение свободы политической дискуссии должно допускаться только в тех случаях, когда затрагиваются вопросы частной жизни публичных деятелей. (См.: Емшанов И.С. Диффамационные споры: позиции Европейского суда по правам человека при их рассмотрении // Влияние международного права на национальное законодательство. Материалы заседания международной школы-практикума молодых учёных-юристов. Москва, 24—26 мая 2007 г.// Отв. ред. Т.Я.Хабриева и Ю.А.Тихомиров. — М., 2007. С. 60 и сл.).

Таким образом, преодоление политического монополизма, самое широкое развитие демократии позволит совершенствовать организацию деятельности политических партий и их фракций в парламенте и вне парламента в целях борьбы с коррупцией в обществе. Это является одной из приоритетных задач КПРФ. Только на этом пути можно вести успешную борьбу с коррупцией, решать другие острейшие проблемы общества.

Версия для печати